ГЛАВА IV.
УПРАВЛЕНИЕ ПЕРМСКИМ ПРИКАМЬЕМ
ОТ ОБРАЗОВАНИЯ НАМЕСТНИЧЕСТВА
ДО ЭПОХИ ВЕЛИКИХ РЕФОРМ,
КОНЕЦ XVIII – ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА
XIX ВЕКА
«Учреждения для управления Губерниям Всероссийской Империи», принятые Екатериной II 7 ноября 1775 г., дали старт новой реформе административно-территориального устройства России, в ходе которой разукрупнялись старые и создавались новые губернии, на первых порах называемые наместничествами. В отличие от петровской губернской реформы, в основание преобразования был положен четкий принцип разделения по количеству жителей (300–400 тыс. душ мужского пола в каждой). Реформа предполагала децентрализацию функций управления, передачу на места многих вопросов, прежде решаемых в имперской столице. Центром наместничества определялся губернский город, а уезда, соответственно, уездный город.
Во главе наместничества находился наместник (генерал-губернатор). Он представлял собой «Особу Ее Императорского Величества». В каждом наместничестве был императорский трон, стоя рядом с которым, генерал-губернатор в торжественных случаях произносил речь. Генерал-губернатору предписывалось «строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест (а именно той Губернии Уголовной Палаты, Гражданской Палаты, Казенной Палаты и им подчиненных мест, Обер-Полицмейстера, Городничего, Землемеров, Приказа Общественного Призрения, Совестного Суда и людей той Губернии находящихся) и людей об исполнении законов и определенного их звания и должностей, но без суда да не накажет никого; преступников законов и должностей да отошлет, куда по узаконениям следует, для суда, ибо <…> Государев Наместник не есть Судья, но оберегатель Императорского Величества изданного узаконения, ходатай за пользу общую и Государеву, заступник утесненных и побудитель безгласных дел. Словом сказать, нося имя Государева Наместника, должен он показать в поступках своих доброхотство, любовь и соболезнование к народу».
Генерал-губернатору подчинялись, как правило, два соседних наместничества. Правой рукой генерал-губернатора в каждом наместничестве был губернатор, он же правитель наместничества. Во время отъездов генерал-губернатора на его должность временно заступал губернатор в соответствии с наказами генерал-губернатора. Третьим лицом являлся вице-губернатор (поручик правителя).
Главным органом власти в наместничестве было наместническое правление. Председательствовал в нем генерал-губернатор, в его отсутствие – губернатор, а в отсутствие обоих – вице-губернатор.
В состав наместнического (губернского) правления входил и губернский прокурор, назначавшийся Правительствующим Сенатом по представлению генерал-прокурора. Губернский прокурор должен был осуществлять надзор «о сохранении везде всякого порядка законами определенного и в производстве и отправлении самих дел».
Проводя данную реформу, Екатерина II приняла решение создать и Пермское наместничество. В 1778 г. казанскому губернатору князю П. С. Мещерскому, в чьем подчинении тогда находилась Пермская провинция, императрица дала поручение объехать Прикамье и выбрать место для губернского города. Посетив крупные города Пермской земли (провинциальную столицу Кунгур, а также прежние прикамские центры – Соликамск и Чердынь), П. С. Мещерский не отдал предпочтения ни одному из них. Его выбор пал на местность на берегу Камы, возле Егошихинского медеплавильного завода, где пересекались торговые пути: гужевой, с запада на восток, из центральной России в Сибирь, и речной, с севера на юг1.
Высочайшим указом Екатерины II от 7 мая 1780 г., в преддверии учреждения Пермского наместничества, выборгскому губернатору генерал-поручику Е. П. Кашкину, определяемому в должность пермского генерал-губернатора, предписывалось «объехать места, назначиваемые к составлению сего Наместничества по данному от Нас примерному расписанию удобность разделения его на две Области: Пермскую и Екатеринбургскую, и оных на уезды, на месте освидетельствовать; и как о сем, так равно и какие вновь города для приписания к ним уездов назначить нужно будет, Нам самолично представить».
В тот же день кабинет-секретарь императрицы А. А. Безбородко отправил Е. П. Кашкину письмо, где лично сообщил ему о назначении в Пермскую землю и о радости Екатерины II, «что для сего отдаленного края нашла она верховного правителя, в коего ревности, бескорыстии и способности она совершенно уверена»2.
Первый пермский генерал-губернатор Е. П. Кашкин находился в родстве с Домом Романовых: его матерью была внучатая племянница царицы Агафьи Семеновны, жены царя Федора Алексеевича, а супругой – племянница М. С. Сафоновой, урожденной графини Гендриковой, кузины императрицы Елизаветы Петровны. Получив новое назначение, Е. П. Кашкин отправился в пределы своего наместничества. Побывав в Соликамске, Чердыни и других местностях по обоим склонам Урала, генералгубернатор отправил донесение императрице о наиболее удобном месте для губернского города – местности возле бывшего Егошихинского завода, подтверждая мнение князя П. С. Мещерского3.
В ноябре 1780 г. Екатерина II отправила Е. П. Кашкину письмо, где выразила одобрение выбору места для нового губернского города, а указом от 26 ноября официально определила место для губернского города: «Уважая выгодность положения Ягошихинского завода <…> Мы чрез сие предписываем Вам город губернский для Пермского наместничества назначить в сем месте, наименовав оный город Пермь». А указом от 27 января 1781 г., данным Правительствующему Сенату, Е. П. Кашкину повелевалось в октябре того же года открыть Пермское наместничество, в соответствии с Учреждением о губерниях.
Новое наместничество делилось на две области – Пермскую и Екатеринбургскую, а каждая из них – на восемь уездов. В Пермскую область входили Пермский, Кунгурский, Соликамский, Чердынский, Обвинский, Оханский, Осинский и Красноуфимский уезды. Уже 29 января императрица утвердила штат Пермского наместничества и дала Е. П. Кашкину подробные письменные инструкции: о назначении приставов и чиновников, о разбирательстве споров по рудникам и промыслам, о запрете кому-либо самовольно наказывать приписанных к заводам крестьян и т. д.
Торжественное открытие Пермского наместничества и губернского города Перми состоялось 18 октября (29 октября по новому стилю) 1781 г. За организацию официальной церемонии отвечал А. Ф. Голубцов, последний воевода Пермской провинции, территория которой вошла в состав нового наместничества. Тогда же состоялось открытие наместнического правления, казенной палаты, палаты уголовного суда, гражданской палаты, приказа общественного призрения, совестного суда, верхнего земского суда, губернского магистрата, верховной расправы и уездного суда.
Готовясь к открытию Пермского наместничества, Е. П. Кашкин сформировал управленческую команду, для чего потребовались приложить значительные усилия, во-первых, в силу общей нехватки кадров в Российской Империи, в связи с повсеместным проведением губернской реформы, во-вторых, из-за отдаленности региона от центра и его несвоенности. Далеко не случайно Ф. Ф. Вигель, посетивший Пермь в составе посольства в Китай в самом начале XIX в., удивился тому, что «это было пустое место, которому лет за двадцать перед тем велено быть губернским городом, и оно послушалось»4. И в эту глухомань крайне сложно было привлечь сведущих людей, особенно из дворян, по образному выражению праправнука и биографа Е. П. Кашкина: «Для всего этого дела людей надо было только что не изобретать»5.
Пермским губернатором был назначен генерал-майор И. В. Ламб, вице-губернатором стал инженер-полковник А. И. Лопухин. Бригадир флота И. О. Селифонтов, бывший командир императорской яхты «Екатерина», получил назначение председателем палаты уголовного суда. На службе в Пермском наместничестве оказались представители известных русских дворянских родов – И. А. и И. И. Панаевы, Г. Ф. Левшин, Г. Полонский, Ф. И. Васильев, князь Кугушев, Н. М. Хвостов, В. Свербеев, Евреинов, Прянишниковы и др. Этот своего рода культурный десант сыграл важную роль в облагораживании края и нравов его жителей, поскольку своего дворянства в Прикамье практически не было. Должность земского исправника, а затем городничего в уездном Обвинске занял состоявший на русской военной службе сын и внук министров германских княжеств барон И. Г. фон Штейнгель. Оценив личные качества и заслуги последнего воеводы Пермской провинции А. Ф. Голубцова, Е. П. Кашкин добился назначения его на должность председателя Пермского верхнего земского суда. Губернским прокурором стал И. М. Борноволоков, свояк генерал-губернатора, женатый на его сестре. И. В. Колтовской, сменивший в конце 1782 г. И. В. Ламба на посту губернатора, также оказался вполне на своем месте.
Впрочем, не все новые чиновники в полной мере справлялись со своими обязанностями. В июне 1782 г. Е. П. Кашкин сообщал в письме генерал-прокурору Сената князю А. А. Вяземскому о своем недовольстве деятельностью пермского вице-губернатора А. И. Лопухина, которого в итоге императрица повелела перевести на ту же должность в Кострому.
Новый вице-губернатор А. В. Алябьев упорядочил дела Пермской казенной палаты, способствовал развитию горной промышленности, провел мероприятия по улучшению судоходства по реке Чусовой. В 1787 г. А. В. Алябьев получил повышение, став губернатором в другой части подведомственной Е. П. Кашкину территории – Тобольском наместничестве6.
Несмотря на то, что формальные функции наместника ограничивались надзором над местными административными и судебными учреждениями с правом вмешательства в случае необходимости в их текущую деятельность, Е. П. Кашкин стремился вникнуть едва ли не в каждое действие по управлению губернией, благо что, согласно указу императрицы, «государев наместник» должен был быть «ходатаем за пользу общую и Государеву». Его праправнук, подробно исследовавший деятельность своего предка, упоминает причастность первого пермского наместника к таким мероприятиям, как7:
– утверждение границ вверенной ему территории, для чего были образованы две комиссии, которые достаточно оперативно разграничили территорию Пермского наместничества с Уфимским и Вятским, несколько дольше затянулось установление границ с Вологодским и Тобольским наместничествами. Кстати, внутренние границы Пермского наместничества были определены и нанесены на карту в предельно короткий срок – уже летом 1781 г. была разграничена территория уездов в Екатеринбургской области, а летом следующего года – в Пермской области;
– прорубка просек для дорог в Сибирь (на Кунгур) и в Казань (на Оханск), так появились улицы Сибирская и Казанская (ныне – Шоссе Космонавтов);
– составление проектов штатов полиции и пожарных команд;
– надзор за представлением Пермской казенной палатой денег и всяких ведомостей в назначенные сроки, взысканием недоимок и другими фискальными вопросами;
– отслеживание сбора урожая хлебов и сена;
– обеспечение населения продовольствием, устройство запасных хлебных магазинов. По его докладу Екатерина II сняла запрет с вывоза хлеба из Вятского и Уфимского наместничеств в Прикамье и в другие местности Империи;
– контроль за доставкой мрамора, цветных камней, порфира для Кабинета императрицы, работой кабинетских заводов, доставкой меди для обшивки судов дальнего плавания;
– начало описания прикамских лесов, их разделение на лесосеки, отделение заказных рощ;
– сбор сведений об истории, религиозных представлениях и различных преданиях местных народов;
– первые городские проекты по экологии, в частности, он распорядился снести портивший воду кожевенный завод, составил правила о содержании в городе скота;
– введение в Перми нумерации домов, номера, написанные на деревянных дощечках, следовало «прибить над воротами каждого дома»;
– развитие системы образования на подведомственной территории, в частности, он участвовал в 1783 г. в открытии Российской градской Пермской школы;
– учреждение работного (исправительного) дома, при его сооружении генерал-губернатор лично вникал во все мелочи, выбирал место. Кроме того, Е. П. Кашкин занимался проблемой безработных в Перми, для которых создавались новые рабочие места – изготовление веревок, необходимых для судоходства, введение в губернском городе пиления досок и доставка бревен для этого;
– руководство по должности Приказом общественного призрения, появившегося в Перми, наряду с другими наместническими учреждениями. Подобные учреждения стали первым в России государственным институтом, главной функцией которого стало социально-культурное обеспечение местного населения;
– перевод из Кунгура в Пермь Пермского духовного правления и многое другое.
Подобная «вездесущность» наместника означала вмешательство в сферу ответственности губернатора, связанную с административным управлением наместничеством, в силу чего губернаторы при Е. П. Кашкине – и И. В. Ламб, и И. В. Колтовской – как полагал в начале ХХ в. пермский краевед В. С. Верхоланцев, «были лицами малозаметными. Они не могли действовать самостоятельно»8. Между тем именно И. В. Ламб в сентябре 1781 г. организовал и провел выборы кандидатов на 17 должностей в городском самоуправлении Перми от кунгурского, соликамского и чердынского магистратов – собственных городских обывателей, отвечавших цензовым требованиям для участия в выборах, просто не было в еще не открытой официально губернской столице. Также первый пермский губернатор проконтролировал избрание в середине октября на должность первого городского головы кунгурского купца М. А. Попова, а также заседателей в судебные округа Пермской области новой губернии9.
В 1785 г. императрица Екатерина II провела две крупные реформы в сфере местного самоуправления, даровав две «жалованные грамоты»: «Грамоту на права, вольности и преимущества благородного Российского Дворянства» (известная как «Жалованная грамота дворянству») и «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» (вошедшая в историю как «Жалованная грамота городам»). Этими документами вводилось дворянское самоуправление на губернском и уездном уровнях и преобразовывалась система городского самоуправления.
Введение дворянских сословных институтов самоуправления не коснулось Пермской губернии, где из-за крайне малого количества местного дворянства было решено подобные органы не создавать. Что касается нового Городового положения, то оно было введено на территории Прикамья в 1786–1787 гг.
Согласно «Жалованной грамоте городам», население делилось на шесть разрядов: «настоящие городские обыватели» (владельцы городской недвижимости), купцы, разделенные по имущественному принципу на три гильдии, цеховые ремесленники, иногородние и иностранные гости, именитые граждане и посадские (городские старожилы, не внесенные в другие разряды). Все вместе городские обыватели формировали общую городскую думу, в которую входили городской голова и гласные (депутаты) от всех разрядов городского населения, избираемые один раз в три года. Общая городская дума избирала из своего состава шестигласную городскую думу – постоянно действующий орган местного самоуправления. Шестигласная дума состояла из семи человек: городской голова и по одному представителю от всех разрядов городских обывателей. В Перми первым городским головой, избранным по новым правилам и возглавившим городскую думу, стал В. Г. Лапин, выходец из соликамского купечества; в Соликамске – купец И. Н. Коршунов, а в Кунгуре – М. В. Ярышкин.
Это выглядит странным, но и прежние учреждения – магистраты – продолжали работать, что явно не способствовало эффективности функционирования городского самоуправления, и без того ограниченного в своих полномочиях при авторитарном режиме. С некоторыми корректировками, происходившими в царствования Павла I, Александра I и Николая I, не очень-то поворотливая и жестко контролируемая местными властями система городского самоуправления просуществовала до эпохи Великих реформ.
В 1796 г. произошли большие перемены в жизни как Пермской губернии, так и всей Российской империи. В апреле скончался пермский губернатор И. В. Колтовской, на место которого был назначен К. Ф. Модерах, едва ли не лучший в тогдашней России военный инженер, а в августе не стало пермского и тобольского генерал-губернатора А. А. Волкова. Преемника ему назначить не успели в связи с кончиной в ноябре того же года императрицы Екатерины II и вступлением на престол императора Павла I, который немедленно озаботился проведением новой реформы в губернских учреждениях.
Своим указом от 12 декабря 1796 г. Павел I переименовал наместничества в губернии, а 31 декабря утвердил новые штаты губерний, которые прямо подчинялись теперь губернатору. С этого времени наместники и генерал-губернаторы в России назначались только в особых случаях.
К. Ф. Модерах, руководивший Пермской губернией почти 15 лет, много сделал для развития региона. В 1804 г. К. Ф. Модераху, наряду с Пермской губернией, была подчинена и Вятская, в рамках специально под него учрежденного генералгубернаторства, которое прекратило свое существование в 1811 г. в связи с его назначением в Сенат. По разнообразию своей чрезвычайно активной деятельности К. Ф. Модераха можно сравнить с первым пермским наместником10. Среди множества прочих дел К. Ф. Модерах скорректировал план города 1784 г., благодаря чему в Перми осуществлялась четкая застройка по прямым улицам. Так, фактически сосланный в Пермь в 1838 г. выпускник Казанского университета П. И. Мельников (в будущем известный писатель) в одном из первых своих литературных произведений отмечал, что Пермь построена «правильнее Нью-Йорка»11. Значение плана Кашкина-Модераха в истории города трудно переоценить: большой исторический центр Перми, от Разгуляя до Перми-Второй, от набережной Камы до Центрального рынка, и сегодня во многом сохраняет планировку улиц и кварталов, созданных в соответствии с этим планом.
В памяти многих поколений пермяков К. Ф. Модерах остался эталонным губернатором, который «при обширном и обработанном наукою уме, обладал такими качествами, которые не всегда встречаются у сильных мира сего: он был трудолюбив, занимался делами управления сам без помощи услужливых секретарей; судил о действиях подвластных ему лиц очень строго, но в высшей степени справедливо; собственное его беспристрастие было примером для тех, кто смотрел на службу, как на средство наживать деньги»12.
В 1802–1811 гг. император Александр I провел министерскую реформу, первоначально объявленную Высочайшим манифестом «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. В ходе реформы было создано Министерство внутренних дел, которое, помимо прочего, ведало делами местного управления. Губернаторы оказались в подчинении министру внутренних дел, рапорты губернаторов Императору теперь доставлялись через министра. Циркуляры министра внутренних дел рассылались губернаторам для исполнения. В «Общем учреждении министерств» от 25 июня 1811 г. пояснялось, что «в делах, от Губернского Начальства зависящих, все предписания Министров обращаются к Начальнику Губернии» и что «каждое Министерство по делам, ему вверенным, сносится с Начальником Губернии непосредственно».
Александр I стал первым российским монархом, посетившим Пермь. Это случилось осенью 1824 г. Стремление К. Я. Тюфяева, несколькими месяцами ранее назначенного пермским губернатором, отличиться перед императором пошло на пользу городу. В описании В. С. Верхоланцева подготовка к приезду Александра I происходила следующим образом: «Казенные и частные здания были обновлены, площади и улицы очищены, проведены по городу тротуары, построены обелиски застав Казанской и Сибирской, посажены четыре ряда аллей берез, устроен для встречи государя павильон, называемый ныне ротондой»13. С пребыванием императора связана история постройки и ныне действующей Александровской больницы.
Власть губернаторов существенно укрепилась в правление Николая I. Так, 3 июля 1837 г. императором был утвержден «Наказ губернаторам». По отношению к губернским и уездным учреждениям и должностным лицам губернатор выступал и как институт, представлявший высшую правительственную власть и осуществлявший надзор за их деятельностью, и как главный администратор. Ему, как хозяину губернии (таковым стал официальный статус губернаторов при Николае I), подчинялись все местные учреждения. Губернатор в 1840-е гг. помимо ежедневного присутствия в губернском правлении должен был председательствовать в приказе общественного призрения; в качестве вице-председателя – в попечительстве о тюрьмах, комитетах о земских повинностях, мануфактурном, о конезаводстве, оспенном, статистическом; комиссиях дорожной, строительной, о народном продовольствии; в отделении коммерческого совета; в рекрутском присутствии; в присутствии для освидетельствования умалишенных; в попечительстве о детских приютах, кроме того, председательствовал при торгах в палатах казенной и государственных имуществ. Губернатор выступал охранителем правосудия и казенного интереса, общий и ведомственный надзор осуществлялся им посредством ревизий, донесений губернского прокурора, жалоб и доносов частных лиц и отчетности различных учреждений. Крайне объемным было и «бумажное многоделие» губернатора, по официальным свидетельствам, в те же 1840-е гг. он должен был подписывать в год до 100 тыс. бумаг, или 270 ежедневно14.
За период от учреждения Пермского наместничества и до начала эпохи Великих реформ в 1861 г. должности пермских генерал-губернаторов и губернаторов занимали 14 человек. Средняя продолжительность пребывания на посту каждого из них составляла от 6 до 7 лет. Самыми длительными стали периоды губернаторства И. В. Колтовского (немногим более 13 лет – 1782–1796 гг.), К. Ф. Модераха (15 лет – 1796–1811 гг.) и И. И. Огарева (17 лет – 1837–1854 гг.). С другой стороны, И. В. Ламб, П. Н. Клушин и П. А. Замятнин занимали пост пермского губернатора лишь в течение полутора-двух лет каждый.
Трое из четырнадцати руководителей Пермского наместничества и Пермской губернии скончались в этой должности (И. В. Колтовской, А. А. Волков и И. И. Огарев). А. К. Криденер, Г. К. Селастенник и П. А. Замятнин вышли в отставку после своего губернаторства в Перми. Шестерых ожидало либо горизонтальное, либо вертикальное карьерное продвижение. После службы в качестве пермского губернатора более высокую должность получили К. Ф. Модерах и Б. А. Гермес, ставшие сенаторами, а также А. Г. Лашкарев, назначенный членом Совета министра внутренних дел; впоследствии Б. А. Гермес получил еще более крупное назначение – главным директором Межевой канцелярии. Аналогичную своей пермской должности, но уже в другом регионе, получили Е. П. Кашкин (генерал-губернатор Ярославского и Вологодского наместничеств), И. В. Ламб (иркутский губернатор), К. Я. Тюфяев (тверской губернатор), П. Н. Клушин (волынский губернатор). В дальнейшем Е. П. Кашкин и К. Я. Тюфяев продолжили горизонтальное перемещение по службе вплоть до смерти первого и отставки последнего. И. В. Ламб со временем сделал наиболее выдающуюся карьеру среди пермских губернаторов, дослужившись до вице-президента Военной коллегии и члена Непременного Совета, став кавалером высшего ордена Российской Империи – Святого Апостола Андрея Первозванного. П. Н. Клушин, пройдя службу губернатором в ряде регионов, стал сенатором, а затем и членом Государственного Совета. Особая ситуация сложилась с К. И. Огаревым, который после отставки с поста пермского губернатора был назначен состоять при военном министре. Подобная должность не являлась ни более высокой, ни более низкой по сравнению с губернаторским постом.
Бюрократические практики управления, закрепившиеся в царствование Николая I, с одной стороны, были вполне логичным результатом эволюции политической системы неограниченной и самодержавной монархии, с другой – выявили пределы относительно эффективного функционирования данной системы в условиях назревших социальных перемен во все еще традиционном обществе. Проигранная Российской империей Крымская война выдвинула на повестку дня проведение Великих реформ.
1 Корчагин П. А. Губернская столица Пермь. Пермь, 2006. С. 62.
2 Цит. по: Кашкин Н. Н. О роде Кашкиных. СПб., 1913. С. 179.
3 ГАПК. Ф. 316. Оп. 1. Д. 7. Л. 16об.
4 Вигель Ф. Ф. Записки. М., 1928. Т. 1. С. 239–240.
5 Кашкин Н. Н. Указ. соч. С. 198.
6 Кулибин С. Алябьев Александр Васильевич // Русский биографический словарь. Т. II. Алексинский – Бестужев-Рюмин. СПб., 1900. С. 80.
7 Кашкин Н. Н. Указ. соч. С. 181–230.
8 Верхоланцев В. С. Город Пермь, его прошлое и настоящее. Пермь, 1994. С. 26–27.
9 ГАПК. Ф. 316. Оп. 1. Д. 6. Л. 80; Дмитриев А. Очерки из истории губернского города Перми. Пермь, 1889. С. 37–42; Смышляев Д. Сборник статей о Пермской губернии. Пермь, 1891. С. 21–23.
10 См.: Пермские губернаторы: традиции и современность / Под ред. И. К. Кирьянова и В. В. Мухина. Пермь, 1997. С. 42–49.
11 Мельников П. И. (Печерский А.). Дорожные записки на пути из Тамбовской губернии в Сибирь // Мельников П. И. (Печерский А.). Полн. собр. соч. Т. XII. СПб.; М., 1898. С. 210.
12 Прядильщиков Ф. А. Летопись губернского города Перми, 1781–1844. Пермь, 1883. С. 16.
13 Верхоланцев В. С. Город Пермь, его прошлое и настоящее. Пермь, 1994. С. 145.
14 Блинов И. Губернаторы: историко-юридический очерк. СПб., 1905. С. 177, 161.