ГЛАВА V.
УПРАВЛЕНИЕ ПЕРМСКИМ ПРИКАМЬЕМ
ОТ ЭПОХИ ВЕЛИКИХ РЕФОРМ
ДО РЕВОЛЮЦИИ 1917 ГОДА

Освобождение крестьян от крепостной зависимости, законодательное ограничение сословного неравенства в судах, образовании, армии, создание местных органов самоуправления – важные вехи Великих реформ в царствование Александра II, оказавшие влияние на трансформацию системы местного управления. Прежде всего, увеличилось число учреждений местного правительственного управления (губернские присутствия, институт земских начальников и др.), расширились полномочия тех органов, которые существовали ранее (губернатор, губернское правление), и, наконец, были созданы новые региональные общественные органы самоуправления (земства, городские думы и управы).

После отмены крепостного права в Пермской губернии оформилась единая система административно-территориального деления (губерния – уезд – волость), распространившись своей волостной частью на территории бывших помещичьих деревень и сел.

Во главе губернии, как и прежде, стоял губернатор. «Начальник губернии» определялся и увольнялся именными Высочайшими указами, являлся высшим чиновником и «блюстителем неприкосновенности прав верховной власти» на подведомственной территории. С 1860-го по 1917 г. в Пермской губернии сменилось 13 губернаторов, срок губернаторства которых не был нормирован и составлял в этот период от одного года до восьми лет. Пермские губернаторы, как правило, имели опыт губернаторской деятельности до службы в Перми¹.

Судебная, земская, городская, военная реформы освободили губернатора от части административных и судебных обязанностей. Так, были прекращены полномочия губернатора, связанные с влиянием на деятельность местных судов. Приказ общественного призрения перешел под попечение земств. С другой стороны, расширялись его представительская и попечительская функции в органах образования (Почетный попечитель всех женских гимназий и прогимназий в губернии), богоугодных заведениях, попечительских советах (Пермское окружное правление общества спасения на водах, Пермское местное управление Российского общества Красного креста и пр.). Созданные во второй половине XIX – начале XX в. разнообразные комитеты (губернский комитет по делам малого кредита, губернский статистический комитет и пр.) и присутствия требовали непосредственного участия губернатора. Существенным изменением в полномочиях губернатора было усиление надзора за благонадежностью служащих лиц и гражданскими общественными учреждениями губернии, с правом их «внезапной ревизии».

После трагической гибели в 1881 г. «Царя-Освободителя» Александра II губернаторы были наделены правом издавать обязательные постановления по «охранению государственного порядка и общественного спокойствия», закрывать собрания и различные заведения, подвергать штрафам нарушителей установленного порядка и пр. При выполнении надзорных задач губернатор опирался на Пермское губернское жандармское и полицейские городские и уездные управления.

Контроль за деятельностью губернаторов со стороны верховной власти выражался, прежде всего, в необходимости предоставлять ежегодные отчеты. Комитетом министров были разработаны специальные «формы или программы для составления губернаторских отчетов», согласно которым губернаторы предоставляли в определенные сроки краткие и подробные отчеты о состоянии губернии².

С появлением общественных органов самоуправления в ежегодных отчетах губернаторов фиксировались результаты их деятельности, особенности состава, политические настроения земцев. Так, в политическом обзоре Пермской губернии за 1891 г. отмечалось, что «земские учреждения далеки от того, чтобы следовать каким-либо вредным для правительства идеям, но некоторые его члены <…> иногда высказывают либерализм, выражающийся в некотором потворстве и покровительстве политически неблагонадежным лицам»³.

Высшим присутственным местом в губернии оставалось губернское правление, состоявшее в ведении Министерства внутренних дел, а надзор за его деятельностью осуществлял Сенат. Губернское правление осуществляло общее административное управление губернией, обнародовало законы, указы и распоряжения, вело надзор за их исполнением и пр. В период проведения Великих реформ вводились временные правила устройства губернских правительственных учреждений, они были распространены на 37 губерний, в том числе и на Пермскую. Губернское правление делилось на общее присутствие и канцелярию, при нем состояли отделения (врачебное, строительное, ветеринарное, тюремное, чертежное (межевое), типография, архив и пр.). Губернское правление не имело уездных подразделений, так как устройство Российской империи не предусматривало единства государственного управления на уездном уровне.

Состав губернских правлений под председательством губернатора, помимо вице-губернатора и чиновников особых поручений, был дополнен губернским врачебным инспектором, губернским инженером, губернским архитектором (с совещательным голосом), участвовавших в заседаниях при рассмотрении строительных или врачебных вопросов, позже в его состав был включен губернский тюремный инспектор.

Списки лиц, служивших по ведомству министерства внутренних дел в Пермской губернии, ежегодно доставлялись в Департамент Герольдии Правительствующего Сената и размещались в Адрес-календаре Пермской губернии, тем самым сведения о губернских государственных служащих являлись публичными. Штат Пермского губернского правления постепенно возрастал, если в 1880 г. он насчитывал 42 чиновника, то в 1892 г. – уже 62⁴.

Законодательно полномочия канцелярии губернатора и губернского правления были разграничены, однако сенаторские ревизии показывали, что коллегиальность губернского правления утрачивалась, а само оно превращалось фактически во вторую канцелярию губернатора: «<…> в губернаторских канцеляриях и губернском правлении производятся совершенно однородные дела <…> по одному и тому же делу производится переписка одновременно в канцелярии и правлении. <…> каждый губернатор в своем губернском правлении может сказать губернское правление – это я»⁵. Все это вело к усилению единоличного начала в управлении губернией со стороны начальника губернии, в частности, во время сенаторской ревизии П. Н. Клушина было выявлено, что пермский губернатор Б. В. Струве, «приняв за основу своего управления особенную систему административной опеки в видах предупреждения беспорядков, <…> воздействие на судебные органы с целью добиться незаконных репрессий», что и привело его к увольнению от службы⁶.

Крестьянская реформа коренным образом изменила модель управления бывшими крепостными, государственными и удельными крестьянами в губернии. Для «заведования делами крестьян» и разрешения поземельных отношений учреждались мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские и уездные по крестьянским делам присутствия. В соответствии с «Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях», образовывались мировые участки. Это была новая административная единица в губернии, включавшая в себя несколько волостей. Мировые посредники, назначаемые губернатором из местных дворян и утверждаемые Сенатом, осуществляли административное управление мировыми участками. В Пермской губернии, где дворян было мало, в числе мировых посредников оказались чиновники-разночинцы.

В обязанности мировых посредников входило введение в действие уставных грамот, разрешение споров между крестьянами и помещиками, осуществление административной власти над органами крестьянского самоуправления (волостными правлениями). Действия мировых посредников могли быть обжалованы в уездных мировых съездах, которые были высшим органом по отношению к мировым посредникам. В марте 1861 г. было образовано губернское по крестьянским делам присутствие во главе с начальником губернии. Оно рассматривало жалобы на действия мировых посредников, утверждало проекты распределения селений по волостям и уставные грамоты, в целом осуществляло контроль за ходом выкупной операции, ему были подведомственны 23 мировых посредника в Пермской губернии.

Должности мировых посредников, согласно «Положению об изменении учреждений по крестьянским делам», были ликвидированы в 1874 г., однако это не коснулось Пермской губернии, где только в начале 1880-х гг. большая часть их функций была передана непременным членам губернского и уездных присутствий по крестьянским делам. Уездные присутствия были упразднены на основании Указа «О приведении в действие Высочайше утвержденных 12 июля 1889 года законоположений о преобразовании крестьянских и судебных учреждений в Пермской губернии», в связи с введением должностей земских начальников и расширением полномочий Пермского губернского присутствия и уездных съездов.

Очередное реформирование крестьянских учреждений привело к появлению новых административно-территориальных единиц – земских участков во главе с земскими начальниками, которых в губернии было организовано 106. Также были созданы 12 уездных съездов – судебно-распорядительных органов, собиравшихся ежемесячно.

Пермское губернское по крестьянским делам присутствие под председательством губернатора осуществляло контроль за деятельностью земских начальников и уездных съездов. Члены присутствия рассматривали жалобы на приговоры земских начальников, назначали ревизии, решали вопросы увольнения должностных лиц крестьянского общественного управления, изменяли границы земских участков и пр. Все делопроизводство осуществлялось через канцелярию губернатора. В губернии земские начальники приступили к своим обязанностям с сентября 1893 г., а прекратили свою деятельность на основании постановления Временного правительства от 30 июня 1917 г. «Об упразднении должностей земских начальников и кандидатов на эту должность».

Важным итогом реформ Александра II стало создание выборных органов «общественного управления», которые стали первыми всесословными институтами представительства и самоуправления в России. Они создавались на уровне губернии (губернские земские учреждения), уезда (уездные земские учреждения) и города (городское общественное управление). Порядок их функционирования и полномочия закрепляли «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. и «Городовое положение» 1870 г.

Органы местного самоуправления рассматривались как самостоятельные от правительственных учреждений структуры, что проявлялось, например, в невозможности для высших чиновников губернии (губернатор, вице-губернатор, члены губернского правления, полицейские чины, прокуроры) быть выбранными в городские общественные учреждения и земства. Предметом ведения общественных управлений стали хозяйственно-бытовые и социальные вопросы, которые определялись «местными пользами и нуждами» города, уезда, губернии, тем самым правительственные учреждения были освобождены от наиболее рутинной части своих обязанностей. С другой стороны, на органы местного самоуправления было возложено исполнение целого ряда государственных повинностей. Введение органов земского и городского самоуправления в Пермской губернии произошло почти синхронно в 1870 г., в губернаторство Б. В. Струве.

Земские учреждения в Пермской губернии были представлены двухуровневыми (губернским и уездными) земскими собраниями (распорядительными органами) и земскими управами (исполнительными органами). На земских собраниях обсуждались социально-экономические вопросы местной жизни, требовавшие разрешения, а исполнение этих решений возлагалось на управы. Вся деятельность земств была публичной, фиксировалась в опубликованных журналах земских собраний, освещалась в «Пермских губернских ведомостях» и периодическом земском издании «Сборник Пермского земства», преобразованном с 1907 г. в газету «Пермская земская неделя». В пореформенное время шел процесс освоения земствами управленческих полномочий, заданных государством. Формальная модель местного самоуправления не могла вместить многообразие форм взаимодействия в социуме по проблемам «местных польз и нужд», земцы обсуждали предложения по изменению модели земского самоуправления за счет расширения их полномочий, создания волостного земства, что станет осуществимо только после падения монархии.

Губернское и уездные земства формально были независимы друг от друга, хотя и связывались системой избрания гласных (депутатов). Сначала проходили земские выборы в уездах, где было образовано по три избирательных съезда: уездных землевладельцев, городских обществ, сельских обществ. На съездах выбирались гласные в уездные земские собрания сроком на три года («трехлетия»). Из числа гласных уездного земского собрания выбирались члены уездных управ (председатель и 2–3 непременных члена) и гласные в губернское земское собрание. Губернское собрание выбирало губернскую управу (председатель и 4–6 непременных членов). Списки гласных публиковались в «Пермских губернских ведомостях», впервые это произошло 11 и 29 апреля 1870 г.

В земских учреждениях были представлены практически все социальные группы тогдашнего общества, однако законодательно прописывались ограничения в избирательных правах: возрастной ценз (25 лет), ценз оседлости (время проживания в губернии не менее одного года), имущественный ценз (владение землей или недвижимым имуществом), гендерный ценз (женщины, владевшие землей и недвижимостью, могли участвовать в выборах только через своих представителей). Большинство избранных гласных в губернии были купцами и крестьянами, поэтому пермское земство часто называли «мужицким», в отличие от других губерний, где большинство мест в земствах получали дворяне.

Относительную самостоятельность земству создавали делегированные административные полномочия: сбор налогов, оценка имуществ, право издавать обязательные постановления, распоряжаться в рамках «местных польз и нужд». Земства имели самостоятельный источник финансирования, могли облагать население земскими сборами. Земские доходы по способу их получения делились на окладные (доходы от обложения земель и лесов, городского недвижимого имущества, торгово-промышленных предприятий, жилых домов и пр.) и неокладные (недвижимое имущество самого земства, проценты с принадлежащих ему капиталов, пошлины за пользование учреждениями и услугами земства; доходы от земских промышленных предприятий, штрафы и пени за несвоевременную плату земских сборов и пр.).

Круг полномочий земств определялся рамками «обязательных и необязательных расходов». Законодательство тщательно фиксировало обязательные сферы приложения земских капиталов, идущих на осуществление общегосударственных повинностей (содержание присутствий по крестьянским делам, отдельных чинов местного управления, мест заключений, расходы по общественному призрению, содержание и ремонт дорог, содержание подвод для разъездов полиции и прочих должностных лиц и пр.). Необязательные расходы (расходы на медицину, народное образование, содержание управы, экономические мероприятия и пр.) прописывались векторно, и их развитие во многом являлось «доброй волей» земцев той или иной губернии. Благодаря инициативности и благосклонности первых составов уездных и губернского земств к просветительским проектам («распространение грамотности в народе») и направленности на решение социальных проблем края, «необязательные расходы» стали приоритетными в деятельности пермских земских учреждений.

Первым председателем губернского земства был избран купец и общественный деятель Д. Д. Смышляев. Ему удалось «поставить» земское дело в обширной Пермской губернии. Его стараниями была преобразована Александровская больница, основана земская типография, получили развитие земское страхование, продовольственное и дорожное дело и многое другое. В уездных земствах Пермского Прикамья первыми председателями были избраны: К. С. Юрганов – в Чердынском уезде, И. В. Глушков – в Соликамском, М. И. Любимов – в Пермском, В. В. Расов – в Кунгурском, Д. А. Ивановский – в Оханском, И. П. Дягилев – в Осинском.

Базовые принципы организации городского общественного управления и земского самоуправления были близки: выборность, гласность, относительная финансовая самостоятельность. Новое городовое положение вводилось сначала в губернских городах, а затем распространялось на другие города губернии. Учреждениями городского общественного управления были избирательные собрания, городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган). Председателем городской управы являлся городской голова. Городские избирательные собрания созывались один раз в четыре года для избрания членов городской думы (гласных). Существовали и цензовые ограничения, в том числе имущественные, как и в земские учреждения. Гласными становились в основном владельцы недвижимой собственности, расположенной в пределах города, горожане, содержавшие торгово-промышленные заведения по купеческим свидетельствам, лица и организации, которые уплачивали в пользу города определенные торгово-промышленные сборы и т. п. В ведении городской управы находилось городское хозяйство, его благоустройство, отвод земли под строительство, раскладка и сбор налогов и пр.

Городским головой Перми, избранным по новому Городовому положению, стал купец, судовладелец И. И. Любимов. Современники отмечали его заботу о благосостоянии родного города, благодаря чему он несколько раз выбирался на эту должность. Он способствовал развитию технического образования в городе, пожертвовав свой дом для Алексеевского реального училища, был попечителем Мариинской гимназии, поддерживал благотворительные организации и др. Для рассмотрения возможных «пререканий», жалоб, незаконных определений городского управления было создано губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора. В его задачу входило надзирать за законностью действий городских управ, проведением выборов в городские органы самоуправления и др. В состав присутствия входили вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель мирового суда, председатель губернской земской управы и городской голова губернского города. Это был первый коллегиальный орган, объединявший в своем составе высших представителей правительственных и общественных учреждений губернии для обсуждения проблем местного самоуправления.

1890-е годы стали временем расширения регламентации деятельности местных органов самоуправления, сокращения представительства в городских думах и земских собраниях, усиления надзорной власти губернатора над ними, что фиксировалось в новом «Положении о губернских и уездных земских учреждений» 1890 г. и Городовом положении 1892 г.

Изменился порядок выбора в земства. В Пермской «недворянской» губернии организовывался один избирательный съезд для дворян и «прочих лиц», выдвигавший уполномоченных на избирательное собрание, которое уже и избирало гласных. Увеличение имущественного ценза для участия в выборах по новым Положениям вело к сокращению земского и городского представительства. Например, состав гласных Пермской городской Думы уменьшился с 72 до 44 человек, однако большинство из состоятельных граждан Перми остались в составе городской Думы⁷. Количество земских гласных уменьшилось на 28,8 %, при этом сокращение по уездам произошло крайне неравномерно: от 53,1 % в Кунгурском уезде до 6,2 % в Пермском уезде⁸. Гласные от крестьян проходили двойную систему отбора: выбор на волостном сходе, а затем утверждение губернатора.

Важным последствием изменения земского и городского законодательства стало усиление так называемого «невыборного» представительства в органах самоуправления Пермской губернии. Помимо гласных, избранных в земские собрания и в городские думы, в них получили право участвовать «неизбранные» члены: председатели уездных съездов (для «недворянских» губерний), депутаты от духовного ведомства, представители горного ведомства, городской голова губернского или уездного города для земств и председатель губернской или земской управы для городских дум, которые в силу своих обязанностей должны были присутствовать на земских собраниях и заседаниях думы. Это приводило к тому, что количество «неизбранных» членов заседаний общественных собраний иногда достигало половины участников. Так, в 1902 г. в заседаниях Пермского губернского земского собрания получили право присутствовать 32 избранных гласных и 30 неизбранных гласных, но с правом голоса как члены собрания. В результате неявки большинства избранных гласных постановления принимались лицами назначаемыми, а не выборными. В связи с подобной практикой у земских гласных возник вопрос о законности состава земских собраний, который обсуждался в Пермском губернском земстве. Циркуляры губернатора Д. Г. Арсеньева от 5 июля 1899 г. и 18 декабря 1902 г. разъясняли, что при определении законности состава земского собрания «в счет гласных должны быть принимаемы» лица неизбранные»⁹. Таким образом, комментируя закон, губернатор игнорировал важный принцип принятия решений в органах самоуправления гласными, избранными населением.

Новое земское Положение вводило «ценз государственной службы» для председателей уездных и губернских земств, большинство баллотировавшихся на эти должности гласных пермских земств ему не соответствовали. Это право могли получить, кроме дворян потомственных и личных, лица, окончившие курс в университетах и гимназиях или равных им учебных заведений. Выборы председателей уездных земств в Пермской губернии в 1891 г. показали, что из-за отсутствия «имеющих право государственной службы» земскую управу, например, в Осинском уезде возглавил назначенный правительством чиновник¹⁰, а в 1900 г. в Чердынском, Оханском и Кунгурском уездах в составе управ не оказалось ни одного выборного члена. Налицо было шедшее сверху стремление превратить земское представительство в административно управляемую группу.

По закону земства имели право представлять и ходатайствовать через губернское начальство высшему правительству сведения о «местных хозяйственных пользах и нуждах» губернии или уезда, право приносить жалобы в Сенат на распоряжения губернских властей. В свою очередь, начальник губернии имел право остановить незаконное исполнение постановлений земских учреждений, если они не соответствуют общим «государственным пользам», остановить постановления земств и исполнять распоряжения министерства на счет земства.

В последней трети XIX в. дискреционное право губернатора над органами местного самоуправления проявлялось наиболее полно. Новые Положения формулировали правила надзора начальника губернии как «за правильностью и законностью действий» земских и городских собраний (включая право не утверждать распоряжения и постановления), так и за деятельностью земских и городских управ (право ревизии). Так, губернатор был наделен правом утверждать или приостанавливать постановления городских и земских собраний, если они противоречили закону, давать разрешение на печать периодических земских изданий, утверждать списочный состав земских гласных от крестьян и членов земских управ, право при замещении должностей по найму земских служащих выражать свое несогласие на назначение в течение двухнедельного срока и т. д.

Усиление надзорной власти губернатора в отношении органов местного самоуправления вылилось в разные стратегии взаимодействия губернаторов и земских учреждений. Конфликтная ситуация между ними возникла накануне вступления в силу «Положения» 1890 г. Губернатор В. В. Лукошков обвинил Пермское губернское земство в некомпетентности в вопросах расходования средств, указав, что его деятельность «не отличалась особенною хозяйственностью, несмотря на значительные денежные средства, расходуемые земством». Подобное указание вызвало недовольство гласных, которые создали протестную комиссию, констатирующую, что «существенных оснований для критики деятельности земства нет». Гласные посчитали слова губернатора «оскорбительными для земства», председатель управы Пермяков заявил, что «за 15 лет его службы в земстве ему не приходилось получать и даже слышать из земской деятельности в других губерниях таких огульных и бездоказательных обвинений». Земское собрание единогласно согласилось с мнением протестной комиссии, отстаивая право распределять собранные средства в соответствии с собственным видением и независимость земского представительства перед губернской властью¹¹.

Достаточно индифферентные отношения сложились между губернским земством и начальником губернии П. Г. Погодиным. Не видя в земстве действительную силу, способную влиять на ситуацию в губернии, губернатор появлялся на заседаниях земских собраний лишь с целью открыть собрание. В журналах собраний 1894–1896 гг. фиксировалась краткая формулировка: «Его превосходительство прибыв в помещение собрания объявил собрание открытым, <…> пожелав гласным успеха? <…> оставил помещение собрания». Между тем замечания относительно смет все же губернатором высказывались. В первом отчете, составленном в период губернаторства П. Г. Погодина в разделе «Земские, городские и сословные учреждения», отмечалось, что для земств губернии характерно «преобладание теоретического направления над практическим», поэтому от земских мероприятий по сельскому хозяйству «пока не видно существенной пользы». Далее говорилось, что в земской среде нет людей, «ознакомленных с улучшенным способом ведения хозяйства», а «крестьянство по отсутствию поместного дворянства лишено здесь живого примера». Предлагалось создать в Пермской губернии на местах в уездах особые комитеты «с возложением на них заботы о местных мероприятиях, которые бы <…> вели к улучшению крестьянских хозяйств». В последующих ежегодных отчетах о земствах губернии фиксировалась одна и та же фраза: «...имели попечение о народном здравии, образовании, экономике, <…> заботились об улучшении крестьянского хозяйства». Куда большее внимание в отчетах губернатора уделялось деятельности земских начальников, в мероприятиях которых признавалась безусловная «законность и правильность»¹². Для организации работы земских начальников требовались средства, которые возмещались казне из земских сборов. Понимая финансовую значимость поступлений в земские бюджеты в условиях «крайне неисправных» поступлений земских сборов, связанных с неурожайными годами, П. Г. Погодин рассылает уездным исправникам и полицмейстерам циркуляр о том, чтобы при взыскании недоимок земского сбора не делали различия между ними и государственными сборами¹³.

Более заинтересованное отношение к деятельности земств проявляли губернаторы в начале XX в., впервые выступая перед гласными губернского собрания. Губернатор Д. Г. Арсеньев заявил, что «знакомство с деятельностью земств показало, что все земское дело находится в надежных руках представителей губернского и уездного земств»¹⁴. Губернатор А. В. Болотов в своей речи при открытии 37-ой чрезвычайной сессии в 1906 г. заявил, что «с особым интересом будет следить за деятельностью Пермского земства», что он «далек от мысли стеснять эту деятельность или противодействовать ей»¹⁵.

Таким образом, осуществление надзорной власти формировало, по крайней мере, три варианта поведенческой стратегии губернаторов по отношению к пермским земствам. Первый базировался на патерналистских устремлениях и реализовался посредством чрезмерной опеки, тотальным контролем, критикой и вмешательством во все дела земства. Второй основывался на отстраненном отношении к местным органам самоуправления, губернатор следил за законностью их деятельности, при этом дистанцируясь от них. В основе третьего варианта лежало сохранение положительного и доброжелательного тона по отношению к органам самоуправления и выстраивание конструктивного сотрудничества с ними.

Специальным органом административного надзора за законностью решений органов самоуправления стало губернское по земским и городским делам присутствие, созданное в 1892 г., объединившее созданные ранее губернское по городским делам и губернское по земским делам присутствия. В первый год функционирования данного присутствия губернатор В. В. Лукошков посчитал «излишним» собирать заседание данного органа для рассмотрения несогласия земского собрания на протесты губернатора на сметы и раскладки уездных земств. Журнал заседания присутствия был составлен в канцелярии губернатора, подписан им и затем «носился для подписи членам присутствия на их квартиры», председатель земской управы от подписи отказался и просил губернатора созвать присутствие, но «просьба не была уважена». Земство отказалось выполнять протесты губернатора без рассмотрения их в присутствии, что стало причиной обсуждения этого конфликта правительством¹⁶.

Взаимодействие земств с органами правительственной администрации на рубеже XIX–XX вв. было основано на идее включения местного общественного уровня в систему государственной власти. На земства распространялись те же формы, способы и каналы общения, которые действовали в отношении других органов государственной власти. Стремление земцев к децентрализации местного самоуправления и расширению поля самостоятельности земств вело к их оппозиционности и усилению политической активности земцев, что особенно проявилось в условиях революционных событий 1905–1907 гг.

Социально-экономические вызовы Первой мировой войны расширили направления деятельности как губернских властей, так и земских и городских органов самоуправления. Обострившаяся продовольственная проблема, повышение цен, необходимость снабжения армии продукцией пермских заводов, помощь больным и раненым, а также социальная поддержка семей, оставшихся без кормильцев, – все это требовало консолидированного решения с участием всех управленческих структур губернии.

Конструктивному диалогу губернской администрации и земских учреждений во многом способствовала смена лидеров в 1914 г.: М. А. Лозина-Лозинский стал губернатором в начале мировой войны, а вскоре на место скоропостижно скончавшегося председателя Пермской губернской земской управы А. И. Мухлынина был избран Е. Д. Калугин.

Новый губернатор неоднократно выражал свою лояльность Пермскому земству на земских собраниях, предлагая смотреть на него как на «союзника, готового прийти на подмогу во всех ваших мероприятиях на благо населения», а в конце 1914 г., высоко оценивая деятельность местных органов самоуправления в годы войны, отмечал, что деятельность земств «умножилась, усилилась, потребовав расширения их кругозора, не предусмотренного Земским положением»¹⁷.

В начале войны все местности Пермской губернии были объявлены на «положении чрезвычайной охраны», указом Правительствующего Сената губернатору были даны «все права главноначальствующего». Мероприятия и решения, принимаемые в губернии, требовали личного участия губернатора. Основными рычагами влияния на общество становятся обязательные постановления и так называемые «объявления от губернатора» о «воспрещении продажи крепких напитков», запрете «поднимать цены на жизненные продукты без достаточных к тому оснований» и пр. Создавались специальные комитеты и комиссии, которые должны были следить за выполнением данных постановлений.

В создании подобных структур участвовали и органы городского самоуправления. Так, по указанию общественных приемных комиссий для качественной организации работ по пошиву обуви для нижних чинов «все без исключения сапожники <…> обязаны изготовлять для нужд армии солдат сапоги», «портные <...>, шорники <...>, а равно все хозяева и работники, могущие изготовлять солдатское снаряжение из кожи и других материалов <...>, обязаны по первому требованию» выполнять эти работы¹⁸.

Обывательский комитет под руководством городского головы выполнял постановление губернатора о запрете повышать цены на продукты, квартиры, решал вопросы об обеспечении населения предметами первой необходимости, с подачи данного комитета губернатор издал обязательное постановление об установлении фиксированных цен на дрова.

Городские и земские органы самоуправления предпринимали согласованные акции, например, по совместному участию в организации «госпитального дела». В начале осени 1914 г. в Перми были образованы губернские комитеты Всероссийского земского союза (далее – ВЗС) и Всероссийского городского союза (далее – ВСГ), что способствовало преодолению «губернской замкнутости», развитию координации усилий центра и региона для эффективной социальной, промышленной, военной помощи фронту и тылу.

Пермский губернский комитет ВЗС координировал размещение раненых, организовывал курсы подготовки сестер милосердия, согласовывал действия земств и других общественных структур, например, с Красным крестом и другими благотворительными организациями, действующими в губернии. Пермское Губернское земство заслужило благодарность императрицы Александры Федоровны и князя Александра Михайловича за благотворительные взносы на склады для раненых и на воздушный флот и др. Пермский комитет ВСГ и его местные отделения в уездных городах сосредоточили свою деятельность на помощи раненым: перевозке, возмещении лечения, а также сборе частных и общественных пожертвований.

Усложнение социальной жизни региона формировало потребность в эффективной системе местного самоуправления, а ее функционирование с неизбежностью порождало значительные противоречия между правительственными и общественными институтами. Разграничение полномочий между правительственными учреждениями и местным самоуправлением отражало оформление общественных интересов, независимых от государственной воли. В реальной практике модели взаимодействия местных самоуправляющихся единиц и населения во многом отличались от тех форм, которые выстраивало государство. В условиях модернизационных процессов местное самоуправление становились структурой, которая брала на себя функцию проведения многих культурных инноваций в российское общество. Несмотря на ограниченность своих полномочий, земства и городские думы сыграли исключительную роль в развитии народного образования (в частности, при выдающейся поддержке губернского земства и городской думы Пермь в 1916 г. стала университетским городом), здравоохранения, благоустройства и т. д.

---

¹ Пермские губернаторы: традиции и современность… С. 14.

² ГАПК. Ф. 65. Оп. 1. Д. 44. Л. 1–56.

³ ГАРФ. Ф. 102. Оп. 89. Д. 44. Ч. 2. Л. 7.

⁴ ГАПК. Ф. 36. Оп. 2. Д. 491. Л. 16 –17.

⁵ Гессен В. М. Губернатор, как орган надзора. СПб., 1912. С. 26.

⁶ Трапезников В. Н. Летопись города Перми. Пермь, 1998. С. 46.

⁷ Журналы Пермской городской думы за 1896 г. Пермь, 1896. С. 320.

⁸ Доклады Пермской губернской земской управы Пермскому губернскому земскому собранию 33-й очередной сессии. Пермь, 1901. С. 1202.

⁹ РГИА. Ф. 1287. Оп. 25. Д. 2576. Л. 26–29.

¹⁰ РГИА. Ф. 1287. Оп. 27. Д. 2307. Л. 12–14.

¹¹ Журналы Пермского губернского земского собрания 21-й очередной сессии. Пермь, 1891. С. 102–104.

¹² ГАПК. Ф. 65. Оп. 1. Д. 53. Л. 3–4об.; 5–5об.; Д. 54. Л. 12–13; Д. 55. Л. 3об.; Д. 56. Л. 3.

¹³ ГАПК. Ф. 36. Оп. 2. Д. 686. Л. 19.

¹⁴ Журналы Пермского губернского земского собрания 29-й очередной сессии. Пермь, 1899. С. 2.

¹⁵ Пермские губернские ведомости. 1906. 11 апреля.

¹⁶ Журналы Пермского губернского земского собрания 26-й очередной сессии. Пермь, 1896. С. 17–18.

¹⁷ Пермская земская неделя. 1915. 15 января. Стб. 12.

¹⁸ Адрес-календарь и справочная книжка Пермской губернии на 1915 г. Пермь, 1915. С. 47–48.