ГЛАВА VII.
УПРАВЛЕНИЕ ПЕРМСКИМ ПРИКАМЬЕМ
В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

Большевики приступили к собственным административно-территориальным преобразованиям практически сразу после завоевания власти. Уже в декабре 1917 г. народный комиссариат внутренних дел издал обращение к местным Советам, в котором подчеркивалась необходимость перемещения административных центров в крупные промышленные города. В январе 1918 г. СНК принял декрет, которым местным Советам разрешалось вносить изменения в административно-территориальное деление. Изменения в основном коснулись границ уездов и волостей. Однако Конституция 1918 г. в основном сохранила прежнее деление страны на губернии (области), уезды и волости. Между тем первые административно-территориальные изменения в Пермском Прикамье были проведены в самом начале 1920-х гг. Так, в июле 1920 г. в состав Пермской губернии вошла часть Сарапульского уезда Вятской губернии, в 1922 г. три волости Чердынского уезда – Троицко-Печорская, Савиноборская и Щугорская – стали административно-территориальными единицами Автономной области Коми (зырян), образованной в 1921 г.

Состоявшийся в 1923 г. XII съезд РКП(б) признал необходимым перейти к новому административному устройству. В 1923–1929 гг. в РСФСР был осуществлен переход к областному (краевому), окружному и районному делению, в других республиках области не выделялись в качестве административно-территориальных единиц. В основание новой системы территориального управления были положены три принципа:
– экономический, т. е. формирование административно-территориальных единиц как экономически организованных комплексов, с учетом природных, хозяйственных и иных ресурсов и перспектив развития;
– национальный, т. е. соблюдение политики партии в национальном вопросе;
– политический, т. е. максимальное укрепление государственного аппарата, приближение его к населению¹.

По первоначальному замыслу экономический принцип являлся основным и должен был обеспечить новое административное деление и территориальное управление по экономическим районам. Идею районирования решили опробовать в одном из промышленных и в одном сельскохозяйственном крае. В качестве промышленного края был избран Урал.

18 июля 1923 г. на заседании президиума ВЦИК РСФСР был рассмотрен вопрос о районировании, а 3 ноября ЦИК СССР принял решение об образовании Уральской области с центром в Екатеринбурге. В новое административно-территориальное образование вошли бывшие Пермская, Екатеринбургская, Челябинская и Тюменская губернии с населением в 6 млн 380 тыс. человек, в общей сложности 87 городов, 205 районов, 3100 сельских Советов. Уральская область должна была стать «мощным хозяйственным комбинатом, в котором промышленность опирается на сельское хозяйство, а сельское хозяйство располагает емким внутренним рынком уральской промышленности»². Уральская область подразделялась на 15 округов, включая четыре прикамских округа – Пермский, Верхне-Камский, Кунгурский и Сарапульский. В состав Кунгурского округа вошел бывший Красноуфимский уезд, а в состав Сарапульского – бывший Осинский. В 1925 г. из Верхне-Камского округа был выделен в качестве отдельной административно-территориальной единицы Коми-Пермяцкий национальный округ. До 1928 г. центром Верхне-Камского округа был г. Усолье, а с 1928 г. – г. Соликамск.

В 1925 г. поселения Якша, Мамыль и пристань Усть-Еловка в верховьях Печоры передавались из Ныробского района Верхне-Камского округа в состав Автономной области Коми (зырян). В апреле 1931 г. президиум ВЦИК принял постановление о выделении из Уральской области в Автономную область Коми (зырян) всей территории верховьев Печоры (Усть-Уньинский и Курьинский сельсоветы Ныробского района). Однако это постановление не было исполнено из-за возражений Уральского облисполкома. Только в 1949 г. эти сельсоветы были включены в состав Коми АССР.

В Пермский округ в 1926 г. входило 25 районов, десять из которых в 1927 г. были отнесены к категории горнозаводских. Нестабильность административно-территориального устройства в условиях советских экспериментов 1920-х – 1930-х гг. хорошо демонстрируется весьма затейливыми изменениями статуса Мотовилихи. В декабре 1923 г. в составе Пермского округа был образован Мотовилихинский район, в апреле 1926 г. Мотовилиха получает статус города, в октябре 1927 г. Президиум ВЦИК постановил объединить Мотовилиху с Пермью, но уже в 1931 г. Мотовилиха выделяется из Перми и вновь обретает статус города, правда, с новым наименованием – Молотово.

В 1930 г. округа по всей стране были ликвидированы. До конца 1930-х гг. в РСФСР шел процесс разукрупнения областей и районов. В конце 1933 г. Уральская область состояла из 3 национальных округов, 116 районов, 15 городов и одного рабочего поселка областного подчинения, 3129 сельских советов, 41 города и 100 рабочих поселков районного значения. 17 января 1934 г. постановлением ЦИК СССР огромнейшая Уральская область разделялась на три области: Свердловскую, Челябинскую и Обско-Иртышскую.

В свою очередь, Свердловская область указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 октября 1938 г. разделялась на две самостоятельные области: Пермскую и Свердловскую. В состав Пермской области вошли 39 районов, 12 городов, 26 рабочих поселков, 790 сельсоветов с населением более 2 млн человек³. Пермская область на момент выделения включала и Коми-Пермяцкий национальный округ в качестве отдельной административно-территориальной единицы. Этим же указом г. Молотово в статусе района включался в территорию областного центра.

В 1940 г. Пермская область была переименована в Молотовскую – в честь 50-летнего юбилея председателя Совнаркома и наркома иностранных дел В. М. Молотова. Пермский облисполком и обком ВКП(б) 8 марта 1940 г. приняли решение «О поддержании просьбы трудящихся г. Перми и области и ходатайстве в ЦК ВКП(б) и Президиума Верховного Совета СССР о переименовании г. Перми и Пермской области в Молотовскую область»⁴. Показательно то, что обратное переименование, утвержденное указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 октября 1957 г., также основывалось на «пожеланиях и просьбах трудящихся». Правда, пробудил подобную активность трудящихся другой указ Президиума Верховного Совета РСФСР, принятый 11 сентября 1957 г., в котором отмечалось, что «в деле присвоения административным центрам, предприятиям, колхозам, учреждениям, учебным заведениям имен советских государственных и общественных деятелей были допущены крупные недостатки и отступления от ленинских традиций»⁵.

Начальный период развития Пермской (Молотовской) области характеризуется созданием новых районов в результате появления новых промышленных центров и разукрупнением территории существующих сельскохозяйственных районов. Указами Президиума Верховного Совета в 1941 г. были образованы Белоевский, Лысьвенский, Юго-Осокинский и Красновишерский районы, в 1942 г. – Александровский и Половинковский, а в 1943 г. – Нердвинский.

Незначительные административно-территориальные изменения происходили и в послевоенное время. Как правило, они касались объединения ряда районов области, вследствие чего некоторые из них ликвидировались. Так, в 1956 г. был ликвидирован созданный только в 1952 г. Григорьевский район, а в 1959 г. Нердвинский, Белоевский, Юго-Осокинский, Верхне-Городковский, Усинский, Ныробский, Черновский, Чермозский, Пермско-Сергинский (Половинковский был ликвидирован еще в 1946 г., Лысьвенский – в 1948 г., Александровский – в 1951 г.).

* * *

Несмотря на завершение активных боевых действий на территории Прикамья и разгром основных сил Сибирской армии, ситуация в крае оставалась достаточно сложной. На севере, в Чердынском уезде, вплоть до марта 1920 г. продолжались военные действия. Сводки губернской ЧК периодически сообщали об усилении недовольства различных групп населения политикой советской власти (мобилизации, продразверстка, трудовая повинность и т. п.). Ухудшение внутриполитической обстановки в губернии проявлялось в массовом дезертирстве, выступлениях крестьян, волнениях и забастовках на промышленных предприятиях⁶.

Политический и экономический кризис 1920–1921 гг., во многом явившийся результатом «военного коммунизма», вынудил большевистское руководство страны пойти на корректировку государственной политики, в том числе и в системе управления. VII съезд Советов РСФСР в начале 1920 г. утвердил курс на децентрализацию управления. Съезд предоставил Советам право приостанавливать распоряжения наркоматов, если они противоречили местным интересам, обращаться за разрешением спорных вопросов непосредственно во ВЦИК. Это решение дало Советам право защищать свои экономические интересы. Переход к новой экономической политике с ее системой ограниченного рыночно-товарного регулирования потребовал переосмысления роли и возможностей местного управления и самоуправления. Возобновились регулярные перевыборы Советов, определялись сроки созыва съездов.

Были утверждены положения об организации и функционировании советской власти в губерниях, уездах, городах, волостях, селах. В 1921 г. не только в губернских, но и уездных исполкомах для планирования хозяйства создавались экономические советы или совещания (ЭКОСО), а при них – плановые комиссии. ЭКОСО должны были согласовывать, регулировать и руководить деятельностью всех местных хозяйственных органов на подведомственной территории, рассматривать хозяйственные планы, согласовывать их с общехозяйственными планами и задачами центральных органов. ГубЭКОСО просуществовал недолго. Уже в октябре 1923 г. он был упразднен, а его функции передавались президиуму губисполкома с сохранением при нем плановых комиссий⁷.

В августе 1921 г. вышел декрет о местных денежных средствах, а в ноябре 1923 г. – Положение об имуществе местных Советов. Восстановление налоговой системы и платежей за услуги привело к тому, что доходы от налогов и плата за услуги постепенно были переданы в ведение местных Советов.

Крайне острой на местном уровне оставалась ситуация с руководящими кадрами. Об этом свидетельствует частая смена председателей губисполкома: за четыре года на этом посту сменилось шесть человек. Двое из председателей губисполкома оставили должность «по болезни» (В. Ф. Сивков и П. М. Обросов), один был снят после партийной чистки (Х. Г. Гинтер). А. Е. Минкин в течение пяти месяцев совмещал должности председателя губернского комитета РКП(б) и председателя губисполкома. Вероятно, одной из причин частой смены руководителей являлся их низкий образовательный уровень, отсутствие опыта управления. Только один председатель губисполкома (А. В. Семченко) имел высшее образование. У остальных уровень полученного образования варьировал от «самоучки» до трехклассного училища.

Между тем руководителям губернии приходилось решать непростые задачи: восстанавливать промышленность и сельское хозяйство, обеспечить сбор продразверстки, а затем продналога. Голод 1921–1922 гг. не обошел стороной и Пермскую губернию. Решением Президиума ВЦИК Осинский и Сарапульский уезды были отнесены к числу голодающих, а Оханский признан неурожайным. В январе 1922 г. в губернии насчитывалось более 360 тыс. голодающих, весной 1922 г. немногим менее 358 тыс. человек⁸.

В условиях начавшейся административно-территориальной реформы упорядочивалась и система органов государственной власти. Постановлением ВЦИК РСФСР от 3 ноября 1923 г. «О введении в действие Положения об Уральской области» высшими органами власти на территории области, округов и районов определялись соответствующие съезды советов, а в период между съездами советов – избираемые ими исполнительные комитеты и президиумы, при этом устанавливалась жесткая иерархия подчинения этих институтов: областной съезд советов – Всероссийскому Съезду Советов, Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету и его Президиуму; окружной съезд советов – областному съезду советов, областному исполнительному комитету и его президиуму; районный съезд советов – окружному съезду советов, окружному исполнительному комитету и его президиуму.

13–15 ноября 1923 г. состоялся I Пермский окружной съезд Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, сформировавший Пермский окрисполком⁹, 19–20 ноября прошли съезды в других прикамских округах, при этом делегаты съезда в Кунгуре приняли резолюцию, в которой приветствовали «реформу районирования, как давно назревшую и своевременную меру, приближающую советский аппарат к населению, упрощающую его, что должно привести к изживанию бюрократизма и сокращению, ведущего к его удешевлению»¹⁰. 10–13 декабря в Екатеринбурге был проведен I (IV) Уральский областной съезд Советов. Областной съезд Советов и облисполком получили значительно больше прав, чем прежние органы местной власти до проведения районирования. Полномочия окружных исполкомов также расширялись. Они обрели полномочия, какими прежде располагали губернские исполкомы, а районные (городские) – как прежде уездные. Пермский окрисполком, начавший свою деятельность 18 декабря, осуществлял общее руководство и контроль за деятельностью исполкомов районных и сельских Советов округа, проводил в жизнь постановления вышестоящих органов власти, организовывал выборы в Советы.

Параллельно четырехуровневой системе местного управления: областной Совет – окружной – районный (городской) – волостной (поселковый) конструировалась аналогичная структура партийных органов. Партийные комитеты все активнее вмешивались в дела Советов. Так, в 1923 г. Оргбюро ЦК РКП(б) приняло Постановление «О назначениях» (в 1925 г. было принято развернутое Постановление «О порядке подбора и назначения работников»), положившее начало целенаправленному оформлению нового правящего класса – советско-партийной номенклатуры. Принятыми документами ставилась задача добиться полного осуществления постановления о подборе руководящих работников партией и проведения через партийные органы всех перемещений и назначений на наиболее ответственные посты государственных, хозяйственных и прочих организаций. Например, чтобы стать депутатом Совета любого уровня, кандидат должен был пройти согласование в соответствующем партийном комитете. Номенклатура Уральского обкома ВКП(б) на начало 1925 г. составляла 1066 человек. На уездном (районном), а также на волостном уровне создавалась своя номенклатура.

Реальным органом власти, как в стране в целом, так и в регионах, являлись соответствующие партийные комитеты, Советы проводили решения партии в жизнь, тем самым узаконивая их, фактически превратившись в исполнительные органы. Ярким примером этому может служить постановление Уральского обкома ВКП(б) о ликвидации кулацких хозяйств от 5 февраля 1930 г. Постановление возлагало на райисполкомы и сельсоветы ответственность за мероприятия по ликвидации кулачества. Бюро Уралобкома постановило: установить количество ликвидируемых по всей области кулацких хозяйств по первой категории (арест и оформление дела во внесудебном порядке по линии ОГПУ) до 5000; выселить из округов Урала по второй категории (в малонаселенные и необжитые районы северных округов области) до 15 000 кулацких хозяйств. Размеры внутри районного и окружного переселения кулаков по третьей категории устанавливались окрисполкомами. Постановлением определялись конкретные цифры выселения кулацких хозяйств по второй категории по округам, округа распределяли полученную цифру по районам, а последние по сельсоветам¹¹.

Массовые репрессии второй половины 1930-х гг. в значительной степени затронули и систему управления. «Кадровая революция», проведенная И. В. Сталиным, привела к смене большей части партийно-государственного руководства и выдвижение на освободившиеся места лиц, преданных режиму и лично вождю. На Урале ядром якобы антисоветских сил была представлена Уральская контрреволюционная организация правых (сторонников Н. И. Бухарина) во главе с «повстанческим штабом», руководимым секретарем Свердловского обкома ВКП(б) И. Д. Кабаковым.

В 1937–1938 гг. в Прикамье были репрессированы не менее 15 председателей городских и районных исполкомов и до 40 секретарей городских и районных комитетов ВКП(б)¹². Репрессии против партийно-советских кадров не могли не отразиться на эффективности управления: на смену старым кадрам приходили новые, часто неопытные и малокомпетентные, страх перед репрессиями подавлял всякую инициативу новых руководителей.

Образование самостоятельной Пермской области вновь потребовало административной реорганизации, для проведения которой был создан Организационный комитет президиума Верховного Совета РСФСР по Пермской области во главе с Ф. К. Семеновым. В связи с его направлением на учебу в Москву в июле 1939 г. председателем оргкомитета был назначен П. М. Горюнов, заведующий организационным отделом обкома партии. Оргкомитет провел необходимую работу по оформлению области как административно-территориальной и хозяйственной единицы. В декабре 1939 г. на выборах в Советы всех уровней было избрано почти 15 тыс. депутатов, а в январе следующего года 1-ая сессия Пермского областного Совета депутатов трудящихся образовала исполнительный комитет, председателем которого стал П. М. Горюнов. Также было принято решение об образовании около 30 отделов, управлений, комиссий и комитетов (например, отделы земельный, финансовый, торговли, здравоохранения, образования, местной промышленности, коммунального хозяйства, социального обеспечения, по делам искусств, дорожный; управления промышленности строительных материалов, местной топливной промышленности автомобильного транспорта, пищевой и легкой промышленности, кинофикации, народнохозяйственного учета, государственных трудовых сберегательных касс, комитеты по делам физкультуры и спорта, радиокомитет, плановая комиссия и т. д.).

С началом Великой Отечественной войны вся работа местных советских органов власти перестраивается на обеспечение потребностей фронта. 26 июня 1941 г. облисполком направил окрисполкому, гор- и райисполкомам Советов депутатов трудящихся директивное письмо «О работе местных Советов Молотовской области в условиях Отечественной войны советского народа против фашистской Германии», в котором изложил основные задачи Советов и призвал привести в готовность все мобилизационные ресурсы (автотранспорт, лошадей, сырье, топливо и т. д.), усилить внимание к кадровым вопросам, своевременно заменять уходивших на фронт¹³. Изменения коснулись и структуры облисполкома, в его составе были образованы отдел мобилизации населения на сельхозработы, управление промышленности строительных материалов и др. В конце ноября 1941 г. создается управление по делам эвакуации (с 1943 г. – отдел по хозяйственному устройству эвакуированного населения), в феврале 1943 г. – бюро по учету и распределению рабочей силы – органы управления, организовавшие на территории области более 320-и тыс. эвакуированных и более 170-й предприятий¹⁴.

Новые структурные подразделения создавались и в райисполкомах, такие как карточное бюро, мобилизационный отдел, контрольно-ревизионное управление по учету и контролю продуктовых карточек и расхода продуктов. Постоянные комиссии пополнились новыми – оборонной, социального и государственного обеспечения.

Существенные изменения, происшедшие в составе местных Советов в условиях, когда выборы не проводились, порождали проблему правового основания функционирования советских представительных институтов. Из пояснительной записки Молотовского облисполкома о составе депутатов исполнительных комитетов и постоянных комиссий Советов, направленной в секретариат Президиума Верховного Совета РСФСР, следовало, что на 1 июля 1944 г. из 14 902 депутатов, избранных в местные Советы области в 1939 г., на местах осталось 6188 человек, из 11 240 депутатов, избранных перед войной в сельские Советы, – только 4414 человек. При этом отмечалось «выдвижение значительного количества женщин на руководящую работу в исполкомах местных Советов и особенно по сельским Советам, где секретарями Советов работают почти исключительно женщины (из 793 сельсоветов в 603 случаях секретари женщины). Из 25 заместителей председателей городских Советов (городов областного подчинения) 7 заместителей женщины». В связи с тем, что в составе исполнительных комитетов местных Советов летом 1944 г. работали на три четвертых лица, не избиравшиеся депутатами, что в отдельных сельских и поселковых Советах оставалось по одному депутату, а в некоторых сельских Советах – и вовсе ни одного, председатель облисполкома С. А. Кочергин просил вышестоящую инстанцию разъяснить «порядок оформления и утверждения состава исполнительных органов местных Советов в случаях отсутствия на территории Совета депутатов или наличия их менее трех человек, минимально необходимых, по нашему мнению, для созыва сессии Советов, правомочных решать вопрос об избрании исполнительного органа Совета»¹⁵.

Получила распространение практика совместных решений и действий местных партийных и советских органов по наиболее важным вопросам: мобилизация военнообязанных, размещение и трудоустройство эвакуированных, выделение земельных участков под индивидуальные огороды, поддержание санитарного состояния населенных пунктов и многое другое. Облисполком требовал от местных Советов не реже одного раза в квартал проводить общую проверку бытовых условий семей военнослужащих и незамедлительно решать возникшие вопросы. Облисполком стремился повысить роль Советов в руководстве предприятиями и колхозами, активизировать работу депутатов, шире привлекать актив постоянных комиссий.

В первую очередь Советы перестраивали работу тех отраслей народного хозяйства, которые находились в их компетенции, например, местная промышленность, промысловая кооперация. 29 июля 1941 г. был утвержден план производства предметов снаряжения для Красной Армии. К концу октября 1941 г. 87,7 % предприятий легкой и местной промышленности и более 70 % артелей промысловой кооперации работали на оборону. Выполняя оборонные заказы, местная промышленность была главным поставщиком товаров широкого потребления. Когда в 1942 г. наметилось сокращение их производства, облисполком потребовал от местных Советов принять меры для увеличения выпуска товаров первой необходимости.

Больших усилий потребовалось от советских органов управления при решении острейшей продовольственной проблемы. По решению облисполкома от 23 апреля 1942 г. вокруг Перми, Краснокамска, Лысьвы, Чусового, Кизела, Губахи, Березников, Соликамска создавались пригородные сельскохозяйственные зоны. Поощрялось развитие индивидуального огородничества и подсобных хозяйств предприятий. Сельские Советы устанавливали размеры уплаты налогов самообложения, которые в каждом Совете были различными и зависели от доходов колхозов; отвечали за проведение подписки на Государственный военный заем, распространение билетов военной денежно-вещевой лотереи. Местные Советы привлекали население в периоды напряженных сельхозработ, мобилизовав, например, в 1942 г. на их выполнение более 35 тыс. рабочих, служащих и учащихся.

В центре внимания Советов находилась работа школ, средних и высших учебных заведений. В 1941–1942 гг. облисполком провел призывы подростков в школы фабрично-заводского обучения и ремесленные училища, и уже в 1942 г. они дали народному хозяйству свыше 30 тыс. квалифицированных рабочих массовых профессий. Для того чтобы работающие подростки могли продолжать образование без отрыва от производства, облисполком 7 сентября 1943 г. решил организовать в городах и рабочих поселках сеть общеобразовательных школ рабочей молодежи. В 1944 г. была открыта областная заочная школа для взрослых.

Советы области организовывали помощь освобожденным от оккупации районам страны, сбор теплых вещей и подарков для фронта, сбор средств на постройку боевой техники¹⁶.

Деятельность Советов депутатов трудящихся в военное время осуществлялась в жестких рамках ограничений, накладываемых экстремальной обстановкой, и была направлена на мобилизацию всех сил и средств для победы над врагом.

* * *

Развернувшаяся после окончания войны дискуссия в советской управленческой элите по поводу путей дальнейшего развития страны выявила два различных подхода. Один из них предполагал постепенную концентрацию реальной власти и рычагов управления экономикой в государственных структурах – Совнаркоме (Совете Министров с 1946 г.) и отраслевых ведомствах. На местах же таковыми органами должны были стать исполкомы Советов депутатов трудящихся. Другой подход предполагал сохранение рычагов управления в руках ЦК КПСС (до 1952 г. ВКП(б) и местных партийных комитетов (областных, городских, районных). После смерти И. В. Сталина верх одержала группа Н. С. Хрущева, опиравшаяся на партийную элиту. Таким образом, сохранилась прежняя модель управления всем хозяйством страны, когда основные решения первоначально принимались или высшими партийными органами, или же региональными парткомами, а советские представительные органы (Советы депутатов трудящихся разных уровней) дублировали их своими решениями (постановлениями), а исполнительные советские органы (исполнительные комитеты Советов – исполкомы) обеспечивали их реализацию. Кроме того, исполкомы получали указания и от федеральных органов власти – правительства, министерств и ведомств, которые также требовалось неукоснительно выполнять, т. к. вся система власти была жестко централизована.

Таким образом, в 1950-е – 1980-е гг. главную роль в управлении Пермской областью (до 1957 г. – Молотовской) играл Пермский областной комитет КПСС (Пермский обком), и большинство решений принималось им, или же это были совместные решения Пермского обкома и Пермского облисполкома. Так, председатель облисполкома Д. Ф. Федюнькин, избранный на эту должность в июне 1949 г., уже в октябре 1950 г. на основании решения бюро обкома партии был освобожден от занимаемой должности, как не справившийся с работой¹⁷.

Сама структура советских исполнительных органов фактически осталась такой же, что и в годы войны, с постепенной ликвидацией чрезвычайных отделов, комиссий – мобилизационных, оборонных и др. Основная задача, стоявшая перед областью, которую необходимо было решать Советам, – это перевод предприятий на выпуск мирной, гражданской продукции. Далеко не случайно уже в ноябре 1945 г. по инициативе обкома партии и облисполкома совместно с Академией наук СССР была проведена конференция по развитию производительных сил области.

Для организации деятельности облисполком запрашивал как отдельные предприятия области, так и вышестоящие министерства (строительных материалов, пищевой промышленности, средств связи, химической промышленности и др.) о плановых заданиях на пятилетку. Между тем контрольные цифры плановых заданий не всегда были четко установлены и вовремя утверждены, многие уточнялись и корректировались в течение всей пятилетки. Так, замминистра химической промышленности П. Фокин 19 января 1953 г. сообщал в Молотовский облисполком, что в настоящее время проводится уточнение проекта пятого пятилетнего плана на 1951–1955 гг. по химическим предприятиям и что данные будут высланы позже. Не имел на начало третьего года пятилетки плана и Соликамский целлюлозно-бумажный комбинат¹⁸. Подобные ситуации заставляли исполкомы Советов при планировании своей деятельности ориентироваться на производственные показатели предыдущих периодов.

При этом далеко не все предложения по выпуску гражданской продукции находили поддержку в Москве. Например, завод № 19 (Моторостроительный завод), у которого резко сократились заказы на выпуск авиамоторов, предполагал заняться выпуском металлорежущих станков для местной промышленности. Эта инициатива руководства завода во главе с директором А. Г. Солдатовым нашла полное понимание и поддержку со стороны местных советских органов, в чьем ведении и находились предприятия местной промышленности и которые должны были, получив новое оборудование, наладить выпуск товаров народного потребления, в которых остро нуждалось население области. Однако распоряжением наркома авиационной промышленности А. И. Шахурина завод был вынужден вместо станков производить бритвы, металлическую посуду, кровати и пр.¹⁹

Перемены в руководстве страной не заставили долго ждать кадровых перестановок и в регионах. Так, в декабре 1953 г. новым председателем Пермского облисполкома стал И. М. Никольский. Карьера нового руководителя области оказалась символичной для постсталинского времени. С одной стороны, она подтверждала траекторию вертикально-горизонтального взлета номенклатурных работников в СССР (за десятилетие до своего пермского периода И. М. Никольский последовательно занимал должности заместителя председателя Иркутского горисполкома, заместителя председателя Иркутского облисполкома, председателя Иркутского облисполкома, а непосредственно перед новым назначением закончил курсы первых секретарей комитетов КПСС и председателей исполкомов), с другой – впервые за все предыдущие годы Советской власти советский руководитель в Пермском Прикамье оставался на своем посту сравнительно долгое время – с ноября 1953-го по март 1962 г.

Функционирование региональной системы Советов депутатов трудящихся осуществлялось следующим образом. Граждане, обладавшие избирательными правами, в ходе всеобщих и прямых, однако не конкурентных выборов формировали состав депутатского корпуса Советов различного уровня: областного, Коми-Пермяцкого окружного, районных, городских, поселковых, сельских. Если в 1957 г. в Пермской области было избрано 18 233 депутата Советов различного уровня, то в 1959 г. таковых было выбрано уже 23 295, при этом 13 391 из них депутатами стали впервые²⁰.

Депутаты периодически собирались на сессии, на первой из которых происходили выборы постоянно действующего органа власти – исполнительного комитета, который, в свою очередь, на первом же заседании выбирал председателя исполкома. Каждый исполком состоял из аппарата, отделов, управлений и комиссий. Комиссии создавались по различным направлениям, и в них входили как депутаты, так и активисты из числа граждан, проживавших на подведомственной Совету территории. Эти комиссии фактически осуществляли контрольную деятельность за работой предприятий торговли, организаций культуры, общественного транспорта и т. п. Особую роль в Советах играл организационный отдел, в функции которого входила подготовка и проведение выборов, сопровождение работы сессий, рассмотрение жалоб и предложений граждан. Практиковались выезды инструкторов в города и районы области по вопросам организационно-массовой работы и оказания помощи райгорисполкомам.

В соответствии со своим статусом депутаты обязаны были отчитываться о своей деятельности перед избирателями. Между тем, по данным за 1961–1962 гг., более трети депутатов различного уровня пренебрегли своей обязанностью и не отчитались о проделанной работе ни в 1961 г., ни в 1962 г. Из 1748 депутатов, представлявших областной центр и его районы в облсовете, горсовете и семи райсоветах, не отчитались в указанные годы о своей депутатской деятельности 690 человек²¹.

В конце 1950-х – первой половине 1960-х гг. была предпринята попытка реформирования государственного управления народным хозяйством, подразумевавшая замену централизованной (министерской) системы на децентрализованную – территориальную. Постановление февральского Пленума ЦК КПСС 1957 г. «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» предопределило принятие Верховным Советом СССР 10 мая того же года закона с аналогичным названием²², установившего, что «управление промышленностью и строительством должно осуществляться по территориальному принципу на основе экономических административных районов».

Первоначально на территории Пермского Прикамья был создан областной Совет народного хозяйства, который возглавил А. Г. Солдатов. Однако в скором времени вновь дала знать о себе тенденция к централизации, нашедшая выражение, в частности, в создании в 1962 г. Западно-Уральского совнархоза, территориальное управление которого распространялось на Пермскую область и Удмуртию (любопытное следствие подобного объединения: утверждение аэрокосмической специализации первой привело к тому, что автомобильный завод построили в Ижевске, а не в Перми).

Реформа системы управления экономикой привела и к перестройке структуры советских органов. «Претворяя в жизнь» Постановление ноябрьского Пленума ЦК КПСС 1962 г. «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руководства народным хозяйством», VIII-я сессия Пермского областного Совета депутатов трудящихся 17 декабря 1962 г. приняла решение образовать два областных Совета: Пермский промышленный Совет депутатов трудящихся и Пермский сельский областной Совет депутатов трудящихся.

В подчинение промышленному облсовету, который возглавил Б. В. Коноплев, вошли города Пермь, Александровск, Березники, Гремячинск, Губаха, Кизел, Краснокамск, Кунгур, Лысьва, Соликамск, Чусовой, Чайковский, а также Добрянский, Красновишерский, Нытвенский промышленные районы с населением в 1850 тыс. человек. В ведение облисполкома, 11 горисполкомов, 104 поселковых и сельских Советов были переданы расположенные на территории области предприятия местной промышленности, строительства, транспорта, торговли, связанные с ними учебные заведения, а также учреждения бытового и социально-культурного обслуживания.

В подчинение сельскому облсовету, который возглавил И. И. Петров, вошли Коми-Пермяцкий национальный округ, Верещагинский, Пермский, Ильинский, Куединский, Кунгурский, Осинский, Очерский, Соликамский, Чердынский, Чернушинский, Частинский сельские районы с населением в 1232 тыс. человек. В ведение облисполкома, 11 райисполкомов, окрисполкома с шестью райгорисполкомами и 434 сельских и поселковых Советов переходили колхозы, совхозы, рыболовецкие артели, опытные станции, заготовительные организации, предприятия местного значения по переработке сельскохозяйственного сырья, дорожные органы, сельскохозяйственные учебные заведения местного значения, а также предприятия и учреждения бытового и социально-культурного обслуживания сельского населения.

Довольно скоро выяснилась неэффективность подобной организации советских органов для управления экономическими процессами. Нередко хозяйствующие субъекты, находившиеся в подчинении того или иного облисполкома, были разбросаны по нескольким районам на довольно-таки больших расстояниях друг от друга, что приводило к затруднению управления ими. Более того, сами исполкомы оказались лишними в подобной системе. Частыми были споры об ответственности за учреждения культуры, здравоохранения, образования, бытового обслуживания, торговли на тех или иных территориях. Нередкими были и конфликты исполкомов и их структур с сохранявшимися совнархозами и их структурами.

Далеко не случайно, что вскоре после отставки Н. С. Хрущева последовал отказ от разделения облисполкомов на промышленные и сельские. Президиум Верховного Совета РСФСР постановил 21 ноября 1964 г. восстановить прежнюю систему. В конце декабря состоялась первая сессия Пермского Областного Совета депутатов трудящихся IX созыва, сформировавшая единый облисполком во главе с Б. В. Коноплевым.

После начавшейся с 1 января 1966 г. ликвидации совнархозов управленческие функции Западно-Уральского совнархоза были переданы в отраслевые министерства и Пермскому облисполкому. В ведение облисполкома перешли швейные фабрики, молокозаводы, мясокомбинаты, хлебозаводы, пивоваренные, кондитерская фабрика, маргариновый завод, предприятия по производству строительных материалов и др. К концу декабря 1966 г. под управлением шести отраслевых управлений облисполкома находилось 160 промышленных предприятий с общим объемом производства 153,4 млн рублей ²³.

Период второй половины 1960-х – начала 1980-х гг. оказался наиболее стабильным в советской истории, прежде всего, в политическом и социальном отношениях. Неслучайно именно с ним связан современный феномен ностальгии по советскому. Однако неэффективность экономической системы на фоне этой стабильности становилась все более явной. Так, в эти «благополучные» годы область наряду с реализацией значимых проектов (например, Ново-Соликамский калийный комбинат, комплекс по производству метанола в Губахе, завод «Камкабель», Яйвинская и Пермская ГРЭС, аэропорт Большое Савино и др.), систематически не осваивала средства, выделявшиеся на развитие экономики и жилищно-гражданское строительство, сокращались расходы областного бюджета на здравоохранение, не уменьшались очереди на места в детских дошкольных учреждениях и т. п²⁴. Так что идеи, сначала «ускорения», а затем и «перестройки», зародились у тогдашнего советского руководства далеко не на пустом месте.

Изменение институциональных основ деятельности местных Советов началось с эксперимента по избранию депутатов. Согласно Постановлению ЦК КПСС «О проведении выборов в местные Советы народных депутатов, народных судей и народных заседателей районных (городских) народных судов от 17 февраля 1987 г., в ряде случаев предусматривалось проведение выборов на конкурентной основе (в ходе этих экспериментальных выборов по многомандатным округам в масштабах всего СССР предполагалось избрать всего 5 % депутатского корпуса). В рамках данного эксперимента проводились выборы в Нытвенском районе Пермской области, где было образовано 133 избирательных округа (в 105 округах зарегистрированными оказались по два кандидата, в 25 округах – трое, в 3 округах – четверо). По результатам голосования был забаллотирован председатель исполкома Шерьинского сельского Совета, а в числе резервных депутатов райсовета оказались заместитель председателя и секретарь райисполкома, председатель партийной комиссии при райкоме КПСС; в числе городского Совета – пять первых руководителей предприятий и организаций; в числе поселковых Советов – два председателя исполкомов, три руководителя, два секретаря партийных комитетов; в числе сельских Советов – четыре председателя исполкомов и директора двух совхозов²⁵.

Тенденцию утраты руководством местных организаций КПСС доверия со стороны населения подтвердили и результаты выборов народных депутатов РСФСР и местных Советов, прошедшие 4 марта 1990 г. Так, из первых секретарей райкомов и горкомов КПСС, баллотировавшихся в народные депутаты РСФСР, был избран 1 из 3-х, в депутаты областного Совета – 11 из 16-ти, в депутаты городских Советов – 12 из 17-ти, районных Советов – 34 из 41, а в округе, где в народные депутаты РСФСР баллотировался первый секретарь обкома КПСС Е. Н. Чернышов, вследствие победы его конкурента – директора одного из совхозов Верещагинского района – были назначены повторные выборы²⁶.

Начало трансформации советской модели в систему местного самоуправления было положено законом СССР ««Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (9 апреля 1990 г.) и законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (6 июля 1991 г.).

Союзный закон 1990 г. впервые вводил в советскую систему управления такие понятия: местное самоуправление, как «самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые органы всех вопросов местного значения», и коммунальная собственность, отражавшее идею финансовой самостоятельности местных органов власти. Данный закон не определял местные органы ни как государственные, ни как негосударственные, исходя, вероятно, из теории о двойственности их начала – и как институтов государственной власти, и как местного (народного) самоуправления.

Республиканский закон 1991 г. заменил систему исполкомов с их коллегиальной ответственностью за принимавшиеся решения институтом местных администраций. Главы администраций должны были избираться на прямых выборах. Однако намеченные на декабрь выборы глав местных администраций после августовских событий оказались отмененными, вследствие чего была установлена «властная вертикаль»: Президент РФ получил право назначать региональных глав администраций, а последние – местных глав администраций. Изменения коснулись и представительных органов. Оставшиеся «в наследство» от советской модели, они были слишком многочисленными, чтобы оперативно принимать решения, поэтому в конце 1991 г. создавались «малые Советы», в которых примерно пятая часть депутатского корпуса работала на постоянной основе.

---

¹ Законодательное собрание Пермской области. 1994–2004. История представительных органов власти и учреждений Прикамья / Под. ред. И. К. Кирьянова. Пермь, 2004.

² Карты земли Пермской: альбом карт и планов. Пермь, 2019. С. 130.

³ Карты земли Пермской… С. 130.

⁴ ГАПК. Ф. р-176. Оп. 5. Д. 1734. Л. 28.

⁵ См.: 100 и один документ: нескучные архивные истории / Отв. ред. Ю. А. Кашаева. Пермь, 2020. С. 160–161.

⁶ См.: Долгова А. В. Неизвестный фронт Гражданской войны: конфликт между властью большевиков и крестьянской массой в Пермской губернии. М., 2019. С. 255–316.

⁷ Законодательное собрание Пермской области… С. 51–52.

⁸ Общество и власть. Российская провинция. 1917–1940. Пермский край. Документы и материалы. Пермь, 2008. Т. 1. С. 386–387.

⁹ ГАПК. Ф. Р–122. Оп. 1. Д. 1505.

¹⁰ Цит. по: Искра (Кунгур). 2019. 1 марта.

¹¹ Суслов А. Б. Раскулачивание в Прикамье в январе – марте 1930 года // Вестник Пермского университета. История. 2011. Вып. 3. С. 39–41; Общество и власть. Российская провинция. С. 668–670.

¹² Источник расчета: Список номенклатурных работников, подвергшихся политическим репрессиям в Пермской области (1928–1958 гг.) // Политические репрессии в Прикамье. 1918–1989 гг.: Сборник документов и материалов. Пермь, 2004. С. 490–504.

¹³ Пермский край в Великой Отечественной войне: сб. документов. Пермь, 2018. С. 17.

¹⁴ Пермский край в Великой Отечественной войне: энциклопедия. Пермь, 2020. С. 22.

¹⁵ ГАПК. Ф. р-564. Оп. 4. Д. 48. Л. 215, 216.

¹⁶ Подробнее см.: Пермский край в Великой Отечественной войне. Энциклопедия. Пермь, 2020. С. 312–314.

¹⁷ Светлаков В. Г. Они были первыми. Сб. статей о первых руководителях Пермской области. 1938–1994. Пермь, 2000. С. 66–67.

¹⁸ ГАПК. Ф. р-564. Оп. 4. Д. 102. Л. 48–49, 60.

¹⁹ См.: XX век. История промышленности Пермского края. Пермь, 2006. С. 269.

²⁰ ГАПК. Ф. р-564. Оп. 3. Д. 712. Л. 284.

²¹ ГАПК. Ф. р-564. Оп. 3. Д. 806. Л. 56, 2.

²² Формулировки данного закона лишний раз свидетельствуют о формальной стороне принятия решений в рамках советской политической системы, например: «Одобрить разработанные Центральным Комитетом Коммунистической партии Советского Союза и Советом Министров Союза ССР и получившие единодушную поддержку в ходе всенародного обсуждения мероприятия по совершенствованию организации управления промышленностью и строительством, имеющие целью обеспечить неуклонный подъем народного хозяйства страны, дальнейшее расширение прав союзных республик в хозяйственном строительстве, приближение руководства к производству, еще более широкое участие масс трудящихся в управлении производством, всемерное развитие их творческой инициативы в коммунистическом строительстве».

²³ Советы Прикамья. Пермский областной Совет в документах. 1938–1988. Пермь, 1988. С. 23.

²⁴ Советы Прикамья. Пермский областной Совет в документах… С. 26–27, 28, 30, 34; Законодательное Собрание Пермской области… С. 57–58.

²⁵ ПермГАСПИ. Ф. 105. Оп. 340. Д. 109. Л. 29.

²⁶ ПермГАСПИ. Ф. 105. Оп. 342. Д. 322. Л. 178.