ГЛАВА VIII.
СТАНОВЛЕНИЕ СОВРЕМЕННЫХ
ИНСТИТУТОВ И ПРАКТИК УПРАВЛЕНИЯ
ПЕРМСКИМ КРАЕМ
Политический кризис в августе 1991 г. и прекращение существования СССР в конце этого года придали динамизм формированию новой системы государственной власти в России. Однако вплоть до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. политическая система имела весьма противоречивый характер и состояла из множества блоков, работавших в разных режимах и не подчинявшихся единой логике, что с неизбежностью обрекало систему на конфликтный сценарий функционирования.
Законодательная ветвь власти (Съезд народных депутатов РСФСР, Верховный Совет и местные Советы) по своему характеру оставалась остаточно советской. Это проявлялось в неразделенности властных полномочий Съезда народных депутатов России – высшего органа государственной власти, наделенного правом решать любые вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации; необычном для парламента статусе Верховного Совета, избиравшегося из состава народных депутатов России на съезде и ему же подотчетному; закреплением за Верховным Советом не только законодательной, но и некоторых элементов распорядительной и контрольной функций. Сохранялся и ряд других, характерных для советской системы, черт: массовость Советов всех уровней; существование представительных органов на самом низшем – сельском и поселковом – уровне; право отзыва депутатов; возможность совмещать депутатскую деятельность в Советах разных уровней.
С другой стороны, выстраивавшиеся структуры президентской власти в большей степени соответствовали реалиям новой общественной системы. Так, в соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законной деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР» вводился институт главы администрации области (края, автономной области, автономного округа). Впредь до проведения выборов в субъектах федерации президенту предоставлялось право назначать и освобождать от должности глав региональных администраций. Подчинению президенту местных органов исполнительной власти способствовало и введение института представителей главы государства в краях, областях, автономных областях и автономных округах России. Все это способствовало обособлению исполнительной власти в независимую от Советов структуру.
Первым полномочным представителем президента в Пермской области 5 октября 1991 г. был назначен С. Б. Калягин, народный депутат СССР, доверенное лицо Б. Н. Ельцина в Перми на выборах президента РСФСР. Его активная деятельность по усилению вертикали исполнительной (президентской) власти не могла не привести к конфликту с областным советом. В. А. Петров в условиях утраты возглавляемым им представительным институтом авторитета и влияния, решился на отставку. 20 декабря на сессии Пермского областного Совета народных депутатов был избран последний председатель облисполкома М. И. Быстрянцев, незадолго до этого не прошедший кремлевский отбор на должность главы администрации.
Главой областной администрации президентским указом 24 декабря был назначен Б. Ю. Кузнецов. Руководитель Камского речного пароходства и бюджетного комитета облсовета оказался фигурой компромиссной в той сложной политической ситуации, когда первые лица региональной партийно-советской номенклатуры уступали свои позиции, а распыленные демократические силы не смогли предложить общую кандидатуру. Во многом решающую роль при этом назначении сыграл представитель президента С. Б. Калягин.
Войти в состав областной администрации в качестве первых своих заместителей с весьма широкими полномочиями, распространявшимися даже на финансы, кадры, силовые структуры и управление делами, Б. Ю. Кузнецов предложил профессору Е. С. Сапиро, в ведение которого отошел экономический блок (включая финансы, экологию и природные ресурсы), и опытному практику Г. В. Игумнову, сосредоточившемуся на управлении социальной сферой и «всем остальным». За короткое время удалось сформировать, по оценке Г. В. Игумнова, «профессиональную, энергичную, нацеленную на реформы команду»1.
К числу решений этой команды, оказавших стратегически важное влияние на управление Пермским Прикамьем, следует отнести подписание 25 декабря 1992 г. первого в современной истории России договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти и управления области и Коми-Пермяцкого автономного округа, определившего рамки самостоятельности автономного округа; принятие сбалансированного бюджета (стремление жить по средствам предполагало отказ от идеи дефицитного бюджета и нерыночных «красивых жестов»); разработку первых в России научно обоснованных и прозрачных методик перераспределения средств от доноров к реципиентам; использование налоговых льгот на прибыль для поощрения развития бизнеса; отказ поддержать регионалистские амбиции главы Свердловской области Э. Э. Росселя, связанные с идеей создания Уральской республики.
Тактически выйгрышным оказался и неформально заключенный между триумвиратом из областной администрации (Кузнецов, Игумнов, Сапиро) и председателем облисполкома М. И. Быстрянцевым «пакт о ненападении»2. Е. С. Сапиро отмечал по этому поводу в своих воспоминаниях: «Речь не шла о всепрощении и дружеских объятиях. Договорились: критиковать по существу, вместе искать ответы на встающие “торчмя” вопросы. Более года “пакт” соблюдался».
Однако нараставшее противостояние между Президентом и Верховным Советом не могло не сказаться на взаимоотношениях региональных властных структур. В сентябре 1993 г. депутаты облсовета фактически вынесли вотум недоверия губернатору и его команде, поставив, как свидетельствовал материал главной областной газеты, «“неуд” за работу по созданию условий нормального функционирования отраслей жизнеобеспечения и по социальной защите населения»3.
В период октябрьских событий 1993 г. Г. В. Игумнов, исполнявший обязанности главы администрации, и С. Б. Калягин выступили с совместным обращением, в котором отмечалось, что противники реформ «с каждым днем все более и более теряют власть, похоже, потеряли и разум. Они пытаются развязать гражданскую войну. Нельзя допустить, чтобы этот пожар перекинулся на всю Россию. <...> Администрация Пермской области, представитель Президента РФ в этот критический для России период призывают Вас <...> вновь поддержать проводимые преобразования, нарождающуюся демократию и не дать повернуть нашу историю вспять»4. Предложение М. И. Быстрянцева выступить в поддержку Верховного Совета отклика у областной администрации не нашло. Более того, в Малом совете при рассмотрении предложения Верховного Совета о переподчинении силовых структур местным советам не хватило одного голоса для принятия подобного решения, что спасло облсовет от досрочного роспуска и позволило плавно передать функции представительного учреждения новому институту – Законодательному Собранию Пермской области, выборы депутатов которого прошли в марте 1994 г. На первом заседании регионального парламента в конкурентной борьбе с М. И. Быстрянцевым за право стать первым председателем победил Е. С. Сапиро, что создавало условия для солидарной деятельности исполнительной и представительной властей в области.
Правовое оформление новая система региональных органов государственного управления получила в Уставе Пермской области, принятом 6 октября 1994 г., и Уставе Коми-Пермяцкого автономного округа, принятом 19 декабря того же года. Согласно Конституции 1993 г. автономный округ стал равноправным субъектом Российской Федерации, входящим в состав другого субъекта («матрешечный» принцип) – Пермской области, что потребовало заключения трехстороннего «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Пермской области и органами государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа», который был подписан 31 мая 1996 г. в Перми Президентом РФ Б. Н. Ельциным, губернатором области Г. В. Игумновым и главой администрации округа Н. Полуяновым.
Процесс объединения этих субъектов РФ был инициирован в начале 2001 г. тогдашним губернатором Пермской области Ю. П. Трутневым, поддержку на выборах которому в декабре 2000 г. оказали и жители автономного округа. В феврале 2003 г. региональные руководители – Ю. П. Трутнев и Г. П. Савельев – официально обратились по данному поводу к Президенту РФ.
7 декабря этого же года в обоих субъектах состоялись референдумы, на которых гражданам предлагалось ответить на вопрос: «Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Федерации, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации?» Идею объединения поддержали 89,8 % участников референдума в Коми-Пермяцком округе и 83,8 % участников референдума в Пермской области.
Пермский край в качестве субъекта Российской Федерации был образован 1 декабря 2005 г. Это был первый случай изменения региональной сетки административно-территориального деления после принятия конституции 1993 г. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» предусматривалось создание в прежних границах Коми-Пермяцкого автономного округа административно-территориальной единицы с особым статусом – Коми-Пермяцкого округа.5
В Уставе Пермского края, принятом 19 апреля 2007 г., зафиксировано, что органы государственной власти нового субъекта РФ являются правопреемниками органов государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. В соответствии со статьей 15 Устава региона систему органов государственной власти составляют: «...законодательный орган государственной власти Пермского края; высшее должностное лицо Пермского края; высший исполнительный орган государственной власти Пермского края; образованные в Пермском крае судебные органы; иные органы государственной власти Пермского края».
Законодательное Собрание Пермского края – постоянно действующий региональный парламент, реализующий представительную, законодательную и контрольную функции. Состав данного института образуют 60 депутатов, избираемых на пять лет по смешанной избирательной системе: 30 депутатов – по одномандатным округам (мажоритарный принцип) и 30 – по партийным спискам в рамках краевого округа (пропорциональный принцип). В структуре Законодательного Собрания функционируют пять комитетов: по бюджету; по развитию инфраструктуры; по государственной политике и местному самоуправлению; по социальной политике; по промышленности, экономической политике и налогам. В региональном парламенте могут создаваться депутатские объединения (фракции, депутатские группы). В третьем созыве функционировали четыре партийных объединения: фракции «Единой России», КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России». По итогам выборов в сентябре 2021 г. партийный состав Законодательного Собрания усложнился: к фракциям-«старожилам» добавилась новая – «Новые люди». Первым созывом краевого парламента (2006–2011 гг.) в качестве председателя руководил Н. И. Девяткин, второго (2011–2016 гг.) и третьего (с 29 сентября 2016 г.) – В. А. Сухих6.
Губернатор, являясь высшим должностным лицом Пермского края, возглавляет исполнительную власть в регионе, определяет цели, приоритеты деятельности и структуру ее органов. Действующая редакция Устава региона предусматривает, что губернатор избирается сроком на пять лет и не может замещать эту должность более двух сроков подряд. Между тем за три десятка лет современной истории России сценарии прямых выборов и назначений глав регионов уже несколько раз чередовались. В отношении Пермского Прикамья эта последовательность представлена следующим рядом7:
Б. Ю. Кузнецов – 24 декабря 1991 г. назначен президентским указом главой Пермской области (с 6 октября 1994 г. – губернатор), 6 января 1996 г. освобожден от должности в связи с избранием депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Г. В. Игумнов – 12 января 1996 г. назначен губернатором, с 22 декабря 1996 г. – первый избранный пермский губернатор (в первом туре выборов получил 42,4 % голосов, во втором – 63,9 %), 3 декабря 2000 г. на очередных выборах губернатора занял второе место, уступив Ю. П. Трутневу.
Ю. П. Трутнев – с 28 декабря 2000 г. губернатор по итогам прямых выборов 3 декабря этого года, получив 51,5 % голосов, освобожден от должности 11 марта 2004 г. в связи с назначением министром природных ресурсов РФ.
О. А. Чиркунов – 25 марта 2004 г. назначен исполняющим обязанности губернатора Пермской области, 1 декабря 2005 г. по представлению Президента РФ утвержден законодательными собраниями Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа губернатором Пермского края, 27 октября 2010 г. по представлению Президента РФ утвержден Законодательным Собранием Пермского края губернатором на второй срок, 28 апреля 2012 г. освобожден от должности по собственному желанию.
В. Ф. Басаргин – 28 апреля 2012 г. назначен врио губернатора, 5 мая 2012 г. по представлению Президента РФ утвержден Законодательным Собранием Пермского края губернатором, 6 февраля 2017 г. освобожден от должности по собственному желанию.
М. А. Решетников – 6 февраля 2017 г. назначен врио губернатора, с 18 сентября 2017 г. – губернатор по итогам прямых выборов 10 сентября, получив 82,1 % голосов, 21 января 2020 г. освобожден от должности в связи с назначением министром экономического развития РФ.
Д. Н. Махонин – 6 февраля 2020 г. назначен врио губернатора, с 7 октября 2020 г. – губернатор по итогам прямых выборов 11–13 сентября, получив 75,7 % голосов.
Правительство Пермского края – постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти региона. Председатель правительства назначается на должность губернатором по согласованию с Законодательным Собранием. В практике управления Пермским краем трое губернаторов сами возглавляли правительство: В. Ф. Басаргин (25 июня – 15 октября 2012 г., 12 ноября – 29 декабря 2012 г. и 20 января – 6 февраля 2017 г.), М. Г. Решетников (8 февраля 2017 г. – 21 января 2020 г.), Д. Н. Махонин (с 8 февраля 2020 г.).
В составе Правительства Пермского края в марте 2008 г. было образовано министерство по делам Коми-Пермяцкого округа, чем фиксируется особый статус этой административно-территориальной единицы. Одновременно краевой министр является главой округа. Первым главой округа губернатором Пермского края О. А. Чиркуновым 1 декабря 2005 г. был назначен В. И. Баяндин, 5 марта 2008 г. ставший и первым министром по делам округа. Длительное время эти должности совмещал В. В. Рычков, вышедший в ноябре 2020 г. в отставку.
Свои полномочия органы государственной власти региона, согласно Уставу, должны осуществлять «на основе целевого характера деятельности и сбалансированности усилий в рамках приоритетных направлений развития Пермского края, в первую очередь в сферах: социальной политики; общественной безопасности; экономической политики; природопользования и инфраструктуры; управления земельными ресурсами; территориального развития».
Данный подход к технологии государственного управления в субъекте РФ начал разрабатываться и применяться именно в Пермском Прикамье с 2004 г. О. А. Чиркунов определял сложившуюся в его бытность губернатором систему управления как функционально-целевую модель управления, базирующуюся на принципе делегирования полномочий: «Считается, что руководители субъектов Федерации перегружены работой. На это есть причины: управление регионом включает очень широкий спектр задач. Важный вопрос в том, насколько эти задачи и функции можно структурировать и делегировать подчиненным, насколько возможно создать такую структуру, в которой все задачи делегируются и ни одна не остается в единоличной ответственности губернатора. <…> В этой модели любая управленческая задача отнесена к компетенции одного из шести функционально-целевых блоков»8. В систему этих блоков включались: развитие человеческого потенциала, развитие экономики, создание среды обитания, управление бюджетными учреждениями, управление ресурсами, развитие территорий. Далеко не случайно в первой редакции Устава Пермского края к числу приоритетных направлений были отнесены: развитие человеческого потенциала; экономическое развитие; развитие инфраструктуры; развитие территорий; управление государственной и муниципальной собственностью9. Данный подход был заложен в разрабатывавшуюся стратегию развития Пермского края в постиндустриальную эпоху, но в окончательной редакции документа, принятого в декабре 2012 г. уже при В. Ф. Басаргине, акценты были расставлены уже по-другому. Представляется, что едва ли не регулярное с 2012 г. совмещение губернаторами полномочий главы правительства свидетельствует о том, что реализация принципа делегирования полномочий приобретает все более формальный характер.
Современная система местного самоуправления в России и в Пермском Прикамье в частности, как вся политическая система Российской Федерации, зарождалась в кризисных условиях 1991–1993 гг. Конституция РФ 1993 г. гарантировала местное самоуправление, что потребовало принятие в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принципиальным положением законодательства являлось то, что местное самоуправление (МСУ) было отнесено к предметам совместного ведения, благодаря чему субъекты РФ получили право принимать собственные решения по вопросам МСУ в тех рамках, которые определены федеральными законами. Поначалу рамки были достаточно широкими, и это во многом объясняло разнообразие процессов становления системы МСУ в различных регионах страны. Где-то формирование МСУ растянулось на многие годы, однако Пермская область была среди тех регионов, где органы МСУ были сформированы достаточно быстро. Так, уже в марте 1994 г. прошли выборы депутатов городских представительных органов области (городских дум).
Существенно различалась в субъектах РФ и организация местного самоуправления. В одних регионах утвердилась «поселенческая модель», в которой муниципальными образованиями являлись города, поселки, сельсоветы. Другая группа регионов выбрала «двухуровневую модель», когда органы МСУ создавали и в отдельных поселениях, и в рамках районов. Более половины субъектов РФ предпочли сохранить «районно-городскую» территориальную организацию МСУ, которая функционировала еще в советское время10, к их числу относилась и Пермская область. В преимущественно сельских территориях были созданы районы, некоторые из них включали и относительно небольшие города (например, Осинский, Оханский, Очерский). И напротив, к некоторым крупным городам присоединялись «прилегающие территории» с сельским населением (например, Чайковский, Краснокамск, Добрянка). Региональный закон «Об административно-территориальном устройстве Пермского края» от 28 февраля 1996 года предусматривал 41 муниципальное образование (МО): 27 районов, 13 городов и одно закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) – поселок Звездный, а также 6 районов и один город – на территории Коми-Пермяцкого автономного округа.
Институциональную структуру МСУ муниципальные образования устанавливали самостоятельно. При этом законом предусматривалось, что «Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности выборных должностных лиц (главы муниципального образования, главы администрации, мэра, председателя исполнительного комитета и т. п.)». Первоначально, в соответствии с духом времени, в подавляющем большинстве муниципалитетов были установлены прямые выборы высших должностных лиц (главы города, главы самоуправления, главы местного самоуправления, главы городской управы). Эта система соответствует широко распространенной в мире модели «сильный мэр»: глава муниципалитета избирается независимо от депутатов и самостоятельно формирует администрацию («местное правительство»).
Не унифицировались и наименования представительных органов МСУ (также избиравшихся населением напрямую), но, как правило, в городах они назывались «городские думы», в районах – «земские собрания». Разнились они и численностью депутатов в представительных собраниях МСУ. Так, в поселковую думу поселка Звездный избиралось всего 5 депутатов, а в земское собрание сельского Карагайского района – 27, больше, чем в миллионной Перми, где городская дума состояла всего из 24 депутатов.
Таким образом, к концу 1990-х гг. произошло становление местного самоуправления в Пермской области, что имело большое значение для локальной да и региональной политики. Благодаря электоральным процессам на местном уровне, регулярному функционированию органов МСУ, происходила кристаллизация локальных элит, структурирование их политических и политико-экономических интересов, институциональное оформление практик взаимодействия между ними.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 от 6 октября 2003 г. ввел новый принцип территориальной организации МСУ, выделив два типа муниципальных образований: городские округа (ГО) и муниципальные районы (МР), и если ГО представляют собой «цельные» муниципалитеты, то в рамках МР предполагается наличие муниципальных образований, условно говоря, «второго уровня» – городских и сельских поселений. В этой части реформа МСУ, которую еще называют «реформой Козака» (тогдашний заместитель руководителя Администрации Президента РФ Д. Н. Козак был главным «двигателем» реформы), ориентировалась на спонтанно возникшую в ряде регионов РФ двухуровневую модель МСУ. «Двухуровневость» связана со стандартной для большинства современных государств проблемой: небольшие по размеру муниципалитеты – это хорошо с точки зрения близости органов МСУ к населению, но плохо с точки зрения их ресурсной слабости. Большие по размеру муниципалитеты, напротив, имеют больший ресурсный потенциал, однако оказываются слишком оторваны от населения. Двухуровневая система МСУ часто рассматривается как вариант решения этой проблемы. Разумеется, и эта модель имеет свои слабости. В частности, поскольку на местном уровне возникают две «арены» власти, они могут оказаться под контролем различных элитных групп. Это порождает острые конфликты, особенно в том случае, если в составе МР есть крупное городское поселение и ресурсы двух «арен» оказываются вполне сопоставимы.
В Пермской области, как и в большинстве субъектов РФ, при реализации реформы было решено сохранить сложившееся административно-территориальное деление. Все 27 районов, которые существовали как отдельные МО, были преобразованы в «муниципальные районы». Это означало, что на их территории создавались новые муниципальные образования – городские и сельские поселения. Иначе обошлись с теми 13 муниципалитетами, которые были «городами» или «городами с прилегающими территориями». Только четыре из них получили статус городского округа: Пермь, Березники, Соликамск и Кунгур. В остальных девяти случаях были созданы муниципальные районы. Соответственно, даже такие достаточно крупные по меркам Прикамья города, как Чайковский, Краснокамск, Лысьва и Чусовой, становились городскими поселениями, что поначалу было воспринято жителями довольно-таки скептически. В то же время эти города остались центрами МР, так что в одном городе, зачастую в соседних зданиях, теперь работали органы МСУ и городского поселения, и муниципального района. В Коми-Пермяцком автономном округе статус ГО получил Кудымкар, который и раньше был городом, а все 6 районов были преобразованы в МР. Всего на территории Пермской области были созданы 6 городских округов (еще одним ГО стал ЗАТО Звездный) и 42 муниципальных района, а в рамках МР – 34 городских и 330 сельских поселений, то есть в общей сложности 412 муниципальных образований.
Реализация «реформы Козака» потребовала большой законотворческой и организационной работы от региональных властей, тем более что губернатор О. А. Чиркунов решил провести ее в короткие сроки (до объединения области и округа), хотя закон допускал переходный период до 2009 г. В Пермской области уже в октябре 2005 г. прошли выборы органов МСУ во всех вновь созданных муниципальных образованиях.
Преобразования территориальной организации МСУ продолжились и после проведенной реформы. Так, к 2015 г. уменьшилось, вследствие объединения нескольких небольших поселений в более крупное, количество сельских поселений – с 330 до 262, что, кстати, было характерно и для других субъектов РФ. Происходило и преобразование муниципальных районов в городские округа. В 2012 г. в ГО были преобразованы Губахинский и Лысьвенский МР. Трижды пытались провести подобное преобразование в Чайковском, но мешали межэлитные противоречия. В качестве компромиссного варианта рассматривался получивший всероссийскую известность «ленинградский вариант», при котором территориальная организация МСУ не меняется, но создается единая администрация муниципального района и городского поселения – центра МР. Эта модель была введена в середине 2010-х гг. в Суксунском и Горнозаводском МР, возможность ее реализации активно обсуждалась в Чайковском, Добрянке, Чусовом10.
Новый импульс объединительным процессам был придан в губернаторство М. Г. Решетникова, поставившего радикальную задачу – полностью ликвидировать двухуровневую систему, преобразовав все муниципальные районы края в городские округа. Уже в 2018 г. в ГО были преобразованы 6 МР (Горнозаводский, Гремячинский, Кизеловский, Краснокамский, Оханский, Чайковский). Кроме того, небольшие по размеру Соликамский и Усольский МР были присоединены соответственно к городским округам Соликамск и Березники.
В апреле 2019 г. Государственная Дума приняла поправки к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», введя новый тип муниципальных образований – муниципальные округа, в которых, как и в городских округах, не предусмотрено создание поселений. Используя эту норму, в 2019–2020 гг. 29 муниципальных районов были преобразованы в городские или муниципальные округа, и в настоящее время на территории края осталось только один муниципальный район (Пермский). В ряде случаев активно против преобразований выступали жители, активисты и депутаты представительных органов ликвидируемых поселений (Яйва в Александровском районе, Зюкайка в Верещагинском, Полазна в Добрянском и др.). Тем не менее территориальная организация МСУ в Пермском крае подверглась кардинальному изменению, фактически вместо двухуровневой модели произошел возврат к прежней, «районно-городской».
Федеральным законом 2003 г. устанавливались три возможные модели институциональной организации МСУ, а выбор конкретной модели был правом самих муниципальных образований:
– модель «сильный мэр» (глава МО избирается на прямых выборах и возглавляет местную администрацию), которая к началу 2000-х гг. утвердилась на территории Прикамья;
– модель с «сити-менеджером»: глава МО – это председатель представительного органа МСУ, избираемый депутатами из своего состава, а местной администрацией руководит другой человек («сити-менеджер»), который назначается по результатам конкурса. В результате возникает «двуглавая» система управления. Состав конкурсной комиссии формируется депутатами представительного органа МО (две трети) и органами власти субъекта РФ (одна треть);
– «промежуточная» модель, предполагающая прямые выборы главы МО населением, но администрацию возглавляет «сити-менеджер», который рекрутируется на основе конкурсной процедуры.
В Пермском крае, начиная с 1990-х гг., не было принято диктовать муниципалитетам, какая у них должна быть модель управления. Это, конечно, не означало, что региональные власти относились к политическим процессам на муниципальном уровне отстраненно, но поскольку сложилась практика рекрутирования глав муниципалитетов путем прямых выборов, «регионалы» использовали более гибкие электоральные инструменты. Они нередко поддерживали вполне определенного кандидата на выборах главы, и для последнего такая поддержка была значимым ресурсом. Регион и муниципалитеты регулярно взаимодействуют между собой по самым разным вопросам, поскольку подавляющая часть публичных проблем может быть решена только совместными усилиями. Поэтому вполне объяснимо, что власти региона заинтересованы в наличии в муниципалитетах лояльных и компетентных управленческих команд, поддерживая на выборах соответствующих кандидатов.
В условиях укрепления «властной вертикали», отказа от выборов губернаторов, централизации полномочий и особенно ресурсов – процессов, характерных для первой половины 2000-х гг., отсутствие у губернатора возможности сменить главу МО стало восприниматься как нонсенс. Модель «сильный мэр» стала все чаще заменяться на модель с «сити-менеджером». Не обошла стороной эта тенденция и Пермский край. В 2009 г. О. А. Чиркунов начал активно продвигать идею перехода к модели с «сити-менеджером».
Откликаясь на призывы региональной администрации, ряд территорий Пермского края перешел в модели с «сити-менеджером» (Большесосновский, Гремячинский, Губахинский, Кизеловский, Очерский, Суксунский, Пермский муниципальные районы). В других случаях главы МО предпочитали быть избранными на прямых выборах и не хотели менять институциональную структуру МСУ. Так, не прошла попытка изменить Устав в Березниках, а также Еловском, Оханском, Краснокамском муниципальных районах.
Острые дискуссии вызывал вопрос о реформе институциональной структуры в столичном муниципалитете. Отказ от модели «сильный мэр» в Перми фактически произошел еще в 2006 г., когда были оставлены прямые выборы главы города, но последний перестал быть главой администрации, то есть была установлена третья, «промежуточная», модель организации МСУ. В Пермском крае, помимо Перми, ее использовали Красновишерский МР и ЗАТО Звездный. Учитывая значение столичного муниципалитета, региональная администрация весьма усердно добивалась отмены здесь прямых выборов, и в 2010 г., незадолго до очередного электорального цикла, город перешел к модели с «сити-менеджером» в чистом виде.
«Двуглавость», свойственная модели «сити-менеджер», порождала разные конфигурации в отношениях между главами МО и администрациями муниципалитетов. В одних случаях очевидным лидером был глава МО (Пермский МР), в других – реальная власть оказывалась в руках «сити-менеджера», а глава МО не стремился активно вмешиваться в работу администрации, а иногда между ними возникал острый конфликт (Добрянский МР).
Несмотря на наметившуюся на рубеже 2000-х – 2010-х гг. тенденцию к переходу на модель с «сити-менеджером», в большинстве городских округов и муниципальных районов Пермского края сохранялись прямые выборы и модель «сильного мэра». Региональная администрация по-прежнему активно использовала электоральные инструменты воздействия на локальную политику, поддерживая предпочтительных кандидатов на выборах, и, конечно же, возможности, которые открывались благодаря новым поправкам в законодательство. Так, в 2009 г. закон разрешил представительным органам МСУ отстранять от должности главу муниципального образования, и первый опыт применения данной нормы случился именно в Пермском крае, когда с подачи администрации губернатора депутаты городской думы Чайковского сместили с должности главу городского поселения.
Ситуация принципиально изменилась в 2014–2015 гг., когда в результате принятия очередных поправок в закон, во-первых, муниципалитеты лишились права самостоятельно определять институциональную организацию МСУ, что переходило к полномочиям региональной власти, во-вторых, была введена «конкурсная» модель институциональной структуры, согласно которой глава МО избирается представительным органом по результатам конкурса. Применительно к МР и ГО половина членов конкурсной комиссии назначается местными депутатами, а другая половина – губернатором. Конкурсная комиссии отбирает двух кандидатов, а депутаты представительного органа МСУ избирают из них главу МО, который непосредственно возглавляет администрацию. Таким образом, из всех имеющихся вариантов конкурсная модель дает губернатору наибольшие рычаги влияния на рекрутирование глав МО, устраняя при этом «двуглавость», свойственную модели «сити-менеджера».
Пермский край оказался среди тех субъектов РФ (например, Дагестан, Калмыкия), где региональные власти максимально использовали новые возможности для усиления своего влияния на функционирование местного самоуправления.
Поначалу было предложено пять вариантов проекта закона, который бы регулировал институциональную организацию МСУ в крае. В четырех вариантах предусматривалось проведение прямых выборов глав ГО и МР, однако пятый проект, внесенный в Законодательное Собрание Пермского края от Совета муниципальных образований Пермского края, фактически был инициирован администрацией губернатора В. Ф. Басаргина и «настойчиво рекомендован депутатам регионального парламента в качестве базового для принятия в первом чтении»11. В результате было принято «простое решение», и региональный Закон «О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края» унифицированно вводил конкурсную модель рекрутирования главы МО во всех муниципалитетах, включая и сельские (в отношении последних, правда, позднее была внесена поправка после того, как Конституционный Суд РФ принял решение, не позволявшее региональному законодателю устанавливать единственный вариант рекрутирования главы для сельских поселений).
Таким образом, в течение второй половины 2010-х гг. местное самоуправление в Пермском крае кардинально реформировано: вместо «двухуровневой» территориальной организации МСУ построена «районно-городская система», в которой МСУ отсутствует на низовом, поселенческом уровне. На конец 2020 г. на территории края функционировали 26 городских и 17 муниципальных округов. Для завершения реформы осталось преобразовать один муниципальный района, где еще сохранялись сельские поселения.
1 Игумнов Г. Линии судьбы. От слесаря до губернатора. Пермь, 2008. С. 95.
2 Сапиро Е. Трактат об удаче (воспоминания и размышления). СПб., 2009.
3 Звезда. 1993. 16 сентября.
4 Местное время. 1993. 5 октября; Л. П. Пермская область в октябре 1993 года // URL: http://www.igpi.ru/monitoring/1047645476/oct_93/1058179963.html (дата обращения 15.12.2020).
5 Документальную базу процесса объединения подробнее см.: Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Сборник документов. / Под ред. С. В. Неганова – Пермь. 2004.
6 Председатели Законодательного Собрания Пермской области: Е. С. Сапиро (1994–1997 гг.), Ю. Г. Медведев (1997–2000 гг.), Н. И. Девяткин (2000–2006 гг.); председатели Законодательного Собрания Коми-Пермяцкого автономного округа: И. В. Четин (1994–2001 гг.), В. А. Ваньков (2001–2006 гг.).
7 Главы Коми-Пермяцкого автономного округа: Н. Полуянов – назначен 14 декабря 1991 г., 17 сентября 1996 г. избран на прямых выборах, получив 69,6 % голосов; Г. Савельев – избран во втором туре прямых выборов 17 декабря 2000 г.
8 Чиркунов О. Государство и конкуренция. М., 2012. С. 65.
9 Устав Пермского края: принят Законодательным Собранием Пермского края 19 апреля 2007 года [Пермь, 2008]. С. 21.
10 Коммерсантъ (Пермь). 2015. 29 мая.
11 Борисова Н. В., Петрова Р. И., Сулимов К. А. «Когда одни не могут, а другие не хотят, доминирует третий»: к проблеме субъективных ролей в реформе местного самоуправления в Перми и Пермском крае // Человек. Сообщество. Управление. 2016. № 3. С. 14.